专项债发展历程 - 2015 - 2018年为诞生与探索阶段，初步建立债务管理框架，发行以置换专项债为主，2017年下半年试点中国版“市政项目收益债”[3][18][19][21] - 2019 - 2021年为创新与扩大阶段，新增额度快速攀升，成为稳投资稳经济的重要抓手，政策包括加快发行使用、扩大投资范围、允许用作项目资本金等[4][18][25] - 2022 - 2024年为转型与规范阶段，对专项债项目实行穿透式监管，提高资金使用效益[4][18][29] - 2024年底以来为优化与完善阶段，实行“负面清单”管理，提高用作项目资本金比例，开展“自审自发”试点[6][18][31] 发行使用特征 - 2024年专项债用于项目建设、偿还到期债务、化债置换的占比分别为40.5%、19.2%、40.4%，再融资债券占比48.1%创历史新高[7][39] - 2019 - 2024年新增专项债券前5大投向为市政和产业园区等，2025年将重启土地储备专项债[7][42] - 2020 - 2024年专项债用作项目资本金占比分别为7.3%、9.0%、6.9%、8.3%和9.8%，距30%上限有提升空间[45] - 截至2024年底，专项债务余额30.8万亿元，在地方政府债务中占比64.9%[48] - 2023年10个省份专项债务付息支出占比高于10%，付息压力大[8][49] 积极作用 - 2019 - 2024年新增专项债带动项目投资规模逐年攀升，累计投资项目12.9万个、总投资额158.2万亿元[54] - 专项债可投向多领域，促进经济结构优化升级，支持民生补短板，撬动社会资本投资，防范化解地方债务风险[58][59][60] 存在不足 - 专项债定位不清，项目收益递减，与初衷偏离，偿债依赖政府性基金收入[9][60][61] - 额度分配与隐性债务分布一致，未体现正向激励原则，不利于提高资金使用效率[9][65] - 投向范围和用作项目资本金需考虑资金偿还来源和合理性，避免挤压一般公共预算[9][67] - 发行定价市场化程度低，省级评级均为AAA，省以下存在债务主体责任不清等问题[11][68] - 项目申报重数量轻质量，存在前期准备不充分、虚增收入、虚构项目等问题[11][71] - 债券资金重发行轻管理，存在闲置挪用、与自有资金混用等问题[12][73] - 项目建设重投资轻运营，导致项目运营不佳、收益不及预期[12][74] 建议 - 明晰专项债定位，回归本源，提高一般债比重，压降专项债比重[13] - 额度分配向项目质量高的区域倾斜，中西部人口流出区域多用一般债[13] - 明确主体责任，强化信息披露，探索下放发行主体至市县[13] - 明确项目挖掘方向，投向民生补短板，基建领域实现四个挂钩[13] - 强化项目前期论证与储备，建立项目储备机制[13] - 完善监督管理机制，提高资金使用效率[15] - 建立债务预算与资本预算[15]