文章核心观点 - 2025年政策重点从化解隐性债务转向加快清理地方政府对实体企业的拖欠款，以修复企业现金流量表 [1][9] - 年内推出两项主要增量“清欠”政策：安排专项债额度直接偿还企业拖欠款、允许地方债支持存量PPP项目政府支出责任 [2][13] - 专项债结构发生显著变化，用于化债和存量项目（如清欠、PPP、土储）的比例大幅提升至近40%，挤压新增基建投资空间 [6][22] - 前期化债政策对基建相关企业现金流有初步助益，但传导至地方城投基建开支端的效果尚不显著，企业现金流修复仍需增量政策带动 [7][25] 广义政府性债务分类 - 显性债务（法定债务）截至2024年末为82.1万亿元，包含国债、地方一般债和专项债，以借新还旧为主偿还 [2][11] - 隐性债务截至2024年末为10.5万亿元，较2023年末14.3万亿元减少3.8万亿元，主要通过地方债置换化解 [2][11] - 广义债务还包括政府支付责任（如PPP项目支出14.34万亿元）、对企业拖欠款以及事业单位和国企存量债务 [2][12] 2025年“清欠”增量政策 - 政策一：在全年4.4万亿元新增专项债中专门安排部分额度用于偿还企业拖欠款，预计规模约4000亿元，占全国额度10% [3][14] - 政策二：国办函84号文允许使用地方一般债和专项债支付存量PPP项目建设成本中的政府支出，以缓解14.34万亿元支出责任压力 [5][19][20] - 辅助政策：专项债可用于回购闲置土地，截至8月24日已发行3131亿元，占比10%，若年内全部发行拟议规模接近5500亿元，占比12% [6][22] 专项债用于清欠的特点与进展 - 今年专项债用于清欠是独立切割的额度，专注于实体企业拖欠款，且不涉及隐性债务，对企业现金流的活化效果更强 [4][17] - 截至分析时，各省已发行特殊新增专项债（化债用）合计约1.2万亿元，超出原计划8000亿元规模达4000亿元 [3][15] - 特殊新增专项债省际分布变化明显，北京、上海、广东等隐债清零地区今年规模显著增加，反映出额度用途向非隐债拖欠款倾斜 [3][15] 政策效果与传导 - 规模以上工业企业应收账款同比连续4个月下降，显示清欠成效，但建筑和制造业小微企业应收账款压力占比仍为各行业最高 [7][25][26] - 2025年上半年城投有息债务同比增长5%，增速较2023年同期的11%和2024年同期的12%明显放缓，但仍为正增长 [25][26] - 城投企业购买商品、接受劳务支付的现金在2024年中及2025年中同比均为负增长（-6%、-5%），而基建上市公司该支出同比略有好转（2%、6%） [25][26] 未来政策空间 - 现有政策存在扩大落地空间，如地方债支付PPP成本尚未见案例，专项债支付拖欠款下半年启动，明年实施规模可扩大 [8][31] - 可进一步多元化清欠手段，例如金融“清欠”（中国电建财务公司已投放超150亿元贷款）、中央转移支付支持、国企提高清欠优先级等 [13][31]