文章核心观点 - 加快落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度是“十五五”时期推动生态环境全面改善、健全治理体系的关键举措 其目标是实现固定污染源排污许可的全要素、全联动、全周期管理 并将制度优势转化为治理效能 以高水平保护支撑高质量发展 [1][9] 政策背景与战略意义 - 固定污染源是主要污染物排放的核心来源 其排放的COD、NH3-N、SO2、NOx等主要污染物在总排放量中占比超过80% 因此抓住固定污染源是污染减排的关键 [2] - 完善固定污染源监管制度体系是健全生态环境治理体系的关键一环 有利于提升环境管理“精细化、法治化、数字化”水平 [2] - 排污许可制是固定污染源环境管理的核心制度 旨在实现对固定污染源的“一证式”管理 为我国环境管理提供基础性、支柱性制度保障 [3] 当前制度进展与覆盖范围 - 我国已初步构建起以排污许可证为核心、覆盖固定污染源的“一证式”管理体系 [4] - 目前全国已有386.7万家固定污染源纳入排污管理 固定污染源排污许可管理全覆盖的阶段性改革任务已完成 [5] 当前面临的主要挑战 - **全要素、全周期管控存在短板**：部分环境要素和污染源（如畜禽养殖、地下水、海洋工程）监管技术规范欠缺或管理路径不明晰 缺乏对重污染天气等特殊时段的量化管控机制 以及对企业停产状态的有效判定机制 [6] - **量化管理机制不健全**：距离污染物排放“全口径”管控、主要污染物排放量全量管控的目标有较大差距 排放限值管理高度依赖或简单套用国家排放标准 对精准科学治污支撑不足 [6] - **政策与部门协同不畅**：排污许可与环评、自行监测、总量控制等关键制度 以及与环境统计、排污权交易、环境保护税等关联制度之间存在管理链条断裂、数据不一、平台不通的问题 [6][7] - **部门联动存在障碍**：许可证核发管理与主要使用方（各要素管理部门）分离 审批联审联查推行不畅 大部分地区仍存在“环评发证、要素监管、执法处罚”各自为战的现象 [7] - **央地协同有待加强**：国家层面有统一标准 但地方缺乏精准化、差异化管理权限与操作指南 导致地方“有弹性不会用” [7] - **制度刚性与管理效能不足**：大部分企业知晓持证排污但缺乏按证排污意识 证后动态监管与纠错机制未能形成高效闭环 违法排污被发现概率低 最高100万元罚款等处罚威慑力依然不足 [8] - **技术支撑滞后**：央地数据回流不畅 数智化技术滞后 远未实现智能监管、风险预警和源头管控 分级分类监测管理不完善导致重复监测与监测空白并存 [8] “十五五”时期的发展方向与重点任务 - **完善系统性，实现量化精准管控**：以污染物排放量为管控主线 重塑企事业单位总量管理机制 探索建立以排污许可为核心的企事业单位总量控制制度 支持地方试点完善许可排放量核算方法 探索特殊领域管理路径 [9] - **增强整体性，强化制度和执法刚性**：研究建立可操作性强的超量执法规则 推动基于自动监测数据的超许可排放量执法常态化 强化企业和第三方信用管理 完善管理信息平台功能 开发基于AI的智能审核与辅助填报工具 [10] - **提升协同性，推动系统深度融合**：在区域允许排放量框架下 通过排污权交易等方式配置建设项目环评总量指标 推动建立以排污许可证为确权凭证和监管载体的排污权交易制度 强化排污许可日常管理、环境监测、执法监管的“三监联动” 建立基于排污许可执行报告数据的环境保护税征管协作机制 促进排污许可与绿色金融、环境信用评价协同 [10]