文章核心观点 - 国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》，为规模超十万亿元的存量PPP项目提供了新的规范机制，旨在解决各方长期面临的难题并提振市场信心 [2] - PPP模式在中国经历了从2014年大力推广、2017年高峰（管理库投资额16.4万亿元）到后续清理整顿和新老划断的“过山车”式发展历程 [2][3][7][8][9] - 当前存量PPP项目面临多重挑战，核心在于解决“无法可依”导致的履约争端和资金拖欠问题，以恢复各方参与信心并推动项目持续稳健运营 [1][11][12][13][15] PPP行业发展历程与规模 - PPP模式自2014年被财政部正式大力推广，被视为破解地方政府融资难题的“金钥匙” [2] - 2015-2017年为行业发展高峰期，截至2017年6月末全国入库项目13554个，总投资额达16.4万亿元 [7] - 高峰时期PPP管理库项目投资总额超16万亿元，覆盖能源、交通、水利、环保、医疗等几乎所有公共服务领域 [3] - 行业转折点出现在2017年，财政部开始清理整顿市场，大量不规范项目被清退出库 [8] - 2023年新机制政策出台完成新老划断，但项目库中存量项目仍有大量问题亟待解决 [9][11] 存量PPP项目面临的核心难题 - 社会资本方面临的主要问题是地方政府拖欠已形成实际工作量的账款 [1][11] - 地方政府方面临竣工结算拖延、贷款利率调整困难、增值税退税受阻、专项资金归属不明、绩效管理缺乏上位政策支撑、政府与项目公司矛盾加剧、项目变动频繁、融资难度大等多重挑战 [1][11] - 政策“无法可依”导致存量PPP项目合规性受质疑，引发金融机构、社会资本方等参与方信心不足的“蝴蝶效应” [11] - 具体案例：南方某市总投资约26亿元的市政工程PPP项目，政府方累计欠付可行性缺口补助和运营补贴约10亿元，导致项目公司面临巨大还款压力 [14] 《指导意见》的核心内容与行业影响 - 文件提出分类分级推进实施，明确2024年底前未开工的项目原则上不再采取PPP存量项目模式实施 [2] - 为存量项目提供一般债券、专项债券及中央转移支付资金等支持，要求将存量项目支持纳入增量政策统筹实施 [13] - 鼓励社会资本方、金融机构、政府方平等沟通、互惠让利，优化项目实施内容、合作期限、融资利率等要素，共同降低运营成本 [15] - 加强项目运营监管，对收费项目加强收入管理，对应收费暂未收费项目可在充分论证后实施收费 [15] - 专家认为文件拓宽了存量项目还款来源，并有助于缓解地方政府对“国有资产流失责任”的担忧 [15] PPP新机制现状与行业未来展望 - 国家发展改革委“全国PPP项目信息系统”数据显示，截至2025年8月21日，全国已入库的PPP新机制项目仅254个 [19] - 新机制项目以高速公路为主（占比87%），总投资额约1.1万亿元，与高峰时期规模相比大幅缩减 [19] - 在PPP模式“退坡”后，地方政府更多通过专项债或依托国有企业融资来推进基建投资，尚未出现可大规模复制替代PPP的新路径 [19] - 行业专家指出，解决存量项目问题需中央层面加大问责、为地方政府提供支持，并推动各方协商让步以实现降本增效 [16]