中国基建融资政策演变历程 - 基础设施建设融资的政信领域大约每4-5年发生一次重大政策调整，核心在于平衡融资开发与控制债务风险[2] 开发性金融阶段（世纪初 - 2008年前后） - 国家开发银行倡导的开发性金融理念，首次将地方基建项目与地方财政收益关联，引入自平衡理念[3] - 在此理念引导下，土地储备贷款、城中村改造贷款、城镇化建设贷款、新农村建设贷款蓬勃发展[3] 控平台阶段（2010年起） - 2010年国务院发布19号文，开始控制地方融资平台公司新增融资[4] - 文件提出“三类债务”分类法：主要依靠财政性资金偿还的债务、主要依靠项目自身收益偿还的债务、因承担非公益性项目建设举借的债务[4] - 后续配套文件进一步提出一般债务和专项债务的分类方法[4] 开明渠阶段（2014年起） - 2014年国务院发布43号文，提出“开明渠堵暗道”思路[5] - 政策开启了专项债和PPP模式，近十年项目总投资额达数十万亿[5] 堵暗道阶段（2018-2019年起） - 2018-2019年出台系列文件，严令禁止新增隐性债务[6] - 2019年后叫停专项债和PPP的土地收入来源路径[6] - 89号文要求将土地储备资金列入预算[6] - 《政府投资条例》将“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”的禁令上升至法律层面[6] - 这些政策共同完成了43号文“开明渠堵暗道”的组合拳[6] - 各政策阶段并非简单更替，而是重叠相容，例如控平台要求自2010年后一直是监管重点[6] 固收类模式走向消亡（2019-2024年） - 2019年后的近五年，经历了开明渠模式土地收入叫停、市场收益覆盖项目消亡、隐性债务识别经验成熟[7] - 2023年下半年进入基建融资领域的剧变前夜[7] - 固收类举债模式走向消亡，该模式指地方政府举债不谋求以项目本身收入偿还，而是依靠政府承诺或担保的逐年支出责任偿还[8] - 合规的固收类举债模式主要包括地方政府债券（一般债、专项债）、管理库PPP、城投债[9] - 历史上违规的固收类举债做法如BT、拨改租、建养一体化、投资人-EPC等已被逐步定点清除[9] - 在理论合规的模式中：专项债直接支持实体项目的额度和占比将逐渐减少，其盈利性弱、地方承担风险等缺陷突显[9]；管理库PPP已被完全叫停[9]；新项目的城投债也接近被完全封杀[9] - 固收类模式症结在于忽视项目自身盈利性，完全依赖政府信用，不可避免地造成显性或隐性债务，其一般债化趋势不可避免[9] 城市更新成为核心路径（2025年） - 2025年5月15日，两办发布《关于持续推进城市更新行动的意见》，标志着城市更新概念的重大拓展和“升维”[10] - 该文件首次在城市更新行动领域长篇包含城中村改造和低效用地再开发政策内容[10] - 官宣的城市更新概念已包含城市配套设施改造、老旧小区改造、低效用地再开发、城中村改造等几乎所有城建活动[10] - 2025年8月18日，国务院总理李强在国务院全体会议上强调，结合城市更新推进城中村和危旧房改造，释放改善性需求[10] - 目前“城市更新”一词几乎与“城市建设”趋同，成为涵盖全部城镇建设领域的“统一大概念”[11] - 城中村改造成为城市更新范畴中唯一能够实现基建融资的核心路径[11] - 固收模式消亡、市场化模式退散，将财政自平衡的城市更新城中村改造推上第一线，成为基建融资的“华山自古一条路”[11]