文章核心观点 - 2026年全国两会期间，中小银行资本补充问题成为焦点，政府工作报告明确将多渠道加大资本补充力度，并拟发行3000亿元特别国债支持国有大行[3][4] - 相较国有大行，中小银行资本补充面临更大压力，部分银行核心一级资本充足率已接近监管红线，亟需建立长效补充机制[5] - 多位代表委员建议以省级为单位，通过“自审自发”形式常态化发行专项债来补充中小银行资本，并构建多方协同的长效机制，确保资本用于服务实体经济[5][7][8][9] 中小银行资本现状与压力 - 资本充足率是银行稳健经营的关键，2025年四季度末，大型商业银行、股份制银行、城商行和农商银行的资本充足率分别为18.16%、13.58%、12.39%和13.18%，城商行资本充足率相对较低[5] - 部分城商行、农商银行的核心一级资本充足率已接近监管红线，资本补充需求迫切[5] - 中小银行无论采用内源式还是外源式方法补充资本金，均面临较大压力，资本补充难度突出[5] 专项债补充资本的历史与案例 - 2020年7月，国常会决定允许地方政府专项债券合理支持中小银行补充资本，2020年至2022年新增5500亿元地方政府专项债券用于此目的[6] - 2024年12月，吉林省曾发行260亿元支持中小银行发展专项债券，通过省财政厅划至金控集团再入股银行，帮助提高资本充足率和抗风险能力，是专项债支持中小银行改革化险的鲜活案例[6] - 中小银行专项债自2020年创新落地，到2023年集中发行，再到2024年陆续收尾，为合理补充中小银行资本开辟了新途径[6] “自审自发”常态化发行建议 - 多位代表委员建议以省级为单位常态化发行中小银行专项债，协助构建资本补充长效机制[7][8] - 建议推动专项债常态化发行，建立稳定外源补充渠道，资金注入省级金控公司后可优化银行股权结构、完善治理，强化财金协同服务“三农”、小微等领域[8] - 2024年12月，国务院办公厅发布意见，在北京市、上海市、江苏省、浙江省等11个地方推行专项债“自审自发”试点[8] - “自审自发”是对原有流程的优化提速，试点地区省级政府审核批准项目后，无须再报国家部委审核，可直接组织发行并同步备案，能让中小银行更快捷、更灵活地获得资本补充[9] - 有代表提出可在浙江先行试点，在“自审自发”过程中开放渠道，以专项债形式补充中小金融机构的资本[8] 资本补充的监管与使用要求 - 资本补充的同时，风险防控至关重要，应建立常态化监管与行为约束机制，防止新增风险侵蚀资本[10] - 建议加强资金用途监管，坚持专项债资金专款专用，纳入财政部地方政府债务信息系统监测，禁止挪用[10] - 建议加强股东行为约束，严防大股东操纵、非法关联交易等行为，同时加强资产质量监控，做到风险早发现、早干预[10] - 银行应定期披露资本充足率、不良率、股权结构等关键信息，发挥市场约束作用[10] - 银行必须坚持服务实体经济本位，特别是中小银行应立足当地、回归本源，将资本真正用于支持实体经济，而非盲目扩张[10] - 资本补充长效机制的建设需金融监管部门、地方政府等多方协同，确保补充资本真正用于提升银行稳健性与服务实体经济能力，防范道德风险[10]

地方政府专项债券“自审自发”试点成效与展望 - 专项债“自审自发”试点已开展一年，旨在提高资金使用效率，试点省份有望进一步扩围[3] - 2025年新增专项债发行规模约4.6万亿元，创历史新高，专项债是稳投资、补短板、促消费的重要政策工具[3] - 试点核心是下放项目审核权限，项目经省级政府审核批准后，不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行[5] 试点机制与实施效果 - 首批试点省份包括北京、上海、江苏、浙江等10个省份及河北雄安新区[5] - 试点将项目审核流程从“市县—省级—国家两部委”3级审核减至“市县—省级”2级审核，缩短了申报链条，提高了审核效率[5] - 试点省份审核标准更严、尺度更紧，对超出财政承受能力、融资收益无法平衡的项目一律不予支持[5] - 2025年前三季度，10个试点省份新增专项债完成全年限额的进度均值为93%，高出非试点省份18个百分点，发行使用效率显著提升[6] 试点范围扩围的考量与潜在省份 - 试点范围调整的考量因素包括：专项债管理基础好、属于国家重大战略地区、支持经济大省发挥挑大梁作用[6] - 目前尚未纳入试点的有21个省份，包括河北、河南、湖北、新疆等，其中哪些省份将被纳入有待官方披露[6] - 有建议认为可在风险可控前提下增加其他省份项目审核和管理的自主权，并研究发债主体适度下沉及相邻市县联合发债的可行性[3] 未来优化建议 - 建议未来探索资本金领域“负面清单”管理，进一步放开资本金使用比例上限，交由地方自主选择，以提高地方主动性和创造性[7] - 此举旨在更大范围发挥专项债“四两拨千斤”的撬动作用[7]

专项债“自审自发”试点政策与成效 - 核心观点：专项债“自审自发”试点政策通过下放项目审核权限，显著提升了发行和使用效率，试点省份有望进一步扩围，以优化地方政府专项债券管理并支持稳增长[1][2] - 试点政策旨在优化专项债管理机制，下放审核权限，将项目审核流程从“市县—省级—国家两部委”3级简化为“市县—省级”2级，缩短申报链条，提高审核效率[2] - 2024年底国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，确定了首批10个试点省份及河北雄安新区，核心是下放专项债券项目审核权限[2] 试点实施效果与数据 - 2025年前三季度，进行“自审自发”试点的10个省份新增专项债完成全年限额的进度均值为93%，高出非试点省份18个百分点，表明该模式有助于提升发行使用效率[3] - 试点地区新增专项债发行进度明显快于非试点地区，并且对项目审批更为严格，审核标准更严、尺度更紧，项目储备的时效性和质量更高[2][3] - 试点省份积极推进专项债用途创新、率先拓宽投向领域，对该地区稳增长、缓风险、促民生等方面发挥积极作用[1][3] 未来试点扩围与建议 - 国家发展改革委表示将研究调整“自审自发”试点范围，2026年建议进一步扩大试点范围，在风险可控前提下增加其他省份项目审核和管理的自主权与灵活性[1] - 选取试点考量因素包括：专项债管理基础好、属于国家重大战略地区、支持经济大省发挥挑大梁作用，目前尚未纳入试点的21个省份中符合条件者有望被纳入[3] - 未来可探索资本金领域“负面清单”管理，进一步放开资本金使用比例上限，将资本金领域交由地方自主选择，提高地方的主动性和创造性[4] 专项债整体发行规模与作用 - 专项债已成为稳投资、补短板、促消费的重要政策工具，地方政府新增专项债发行额度总体呈现增长态势[1] - 2025年新增专项债发行规模约4.6万亿元，创历史新高[1] - 在试点前，一年几万个专项债项目需经国家发展改革委、财政部审核，客观上耗费时间，影响地方发债效率[2]

文章核心观点 - 中国在“十四五”时期及之后，通过优化政府投资管理，特别是调整地方政府专项债券管理机制（如“自审自发”试点），以扩大有效投资、提高投资效益和资金使用效率 [1][2] 固定资产投资增长与贡献 - 中国固定资产投资（不含农户）从2012年的23万亿元增长到2024年的51.4万亿元 [1] - 2013年至2024年，资本形成总额对经济增长的年均贡献率达38.1% [1] “十五五”时期扩大有效投资的政策方向 - 国家发展改革委提出以结构优化、机制创新、全程监管为抓手，推动有效投资精准落地 [1] - 明确“十五五”时期政府投资管理核心路径，专项债管理机制调整成为政策焦点 [1] 地方政府专项债券管理机制调整 - 研究调整地方政府专项债券项目“自审自发”试点范围，进一步优化专项债券项目和资金管理机制 [1] - 2024年12月，国务院出台《优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，提出开展专项债券项目“自审自发”试点 [1] - 下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份及承担国家重大战略的地区开展试点，支持经济大省发挥挑大梁作用 [1] “自审自发”试点范围与目的 - 试点地区包括北京、上海、江苏、浙江（含宁波）、安徽、福建（含厦门）、山东（含青岛）、湖南、广东（含深圳）、四川，及河北雄安新区 [2] - 主要针对部分专项债项目存在的前期论证不足、资金闲置、频繁调整等问题 [2] - 试点地区可自主审核项目并直接组织发行，仅需备案，以优化项目与资金管理机制 [2] 福建省试点案例与成效 - 福建省在2025年3月印发专项债券项目“自审自发”工作方案 [2] - 截至2025年8月底，福建省审核通过2批准备项目清单共1501个项目，涵盖公路铁路、保障性住房、教育、文化、农林水利等领域 [2] - “自审自发”2批专项债券共828.73亿元，其中用作项目资本金的专项债券133.97亿元 [2] - 项目审核流程由以往市县—省级—国家两部委3级审核减至市县—省级2级审核，缩短申报链条，降低沟通成本，提高审核效率 [3] 其他试点地区成效与市场反应 - 深圳市发行的自审自发专项债平均利率为1.92%，认购倍数2.47倍，市场认可度高 [3] - 债券发行周期普遍由3—6个月压缩至1—2个月，发行即备案是提速的主要原因 [3] - 试点坚持放权不放任原则，省级自主能力增强，债券使用效率显著提升，为专项债体制改革提供可复制经验 [3] 提升资金统筹与监管效能 - 在工作基础较好的地方探索编制全口径政府投资计划，更好统筹政府投资需求和能力 [3] - 强化政府投资项目全过程监督管理，加快项目建设和资金使用进度，防止资金沉淀闲置、挤占挪用 [3] 审计整改与未来管控 - 2025年12月22日报告指出，关于对地方专项债券项目全周期监控不严等问题，9省已整改问题涉及资金647.5亿元 [5] - 针对挤占挪用问题，65个地区通过开设专项债券专户、规范支出审批流程等，已督促归还142.49亿元 [5] - 市场预测未来将通过“常态化申报、按季度审核”机制与额度扣减惩戒等手段从严管控，确保政府投资发挥带动作用 [5]

地方政府债券发行计划与规模 - 截至12月22日，至少有14个省市已公开2026年一季度或1月地方政府债券发行计划，累计发行规模近1.2万亿元[1] - 随着更多地方披露计划，预计2026年一季度实际发债规模将远超目前披露的1.2万亿元，2025年一季度全国发行地方政府债券合计约2.8万亿元可作为参照[5] - 江苏省计划2026年一季度发行政府债券合计1056亿元，其中新增债券700亿元，再融资债券356亿元[2] 财政政策导向与发债目的 - 2026年将继续实施更加积极的财政政策并靠前发力，以带动有效投资，助推一季度经济平稳开局[1] - 提前发债旨在推动重大项目尽早开工建设，为2026年经济增长奠定基础，确保“十五五”开好局，背景是2025年前11个月全国固定资产投资增速下降2.6%[4] - 提前下达债务限额除支持项目建设外，还继续支持化解存量隐性债务和解决政府拖欠企业账款，推动地方财政平稳运行[6] 债务限额与提前下达机制 - 全国人大常委会授权国务院可提前下达下一年度新增地方政府债务限额，以便地方在年初尽早发债[2] - 提前下达的新增债务限额必须控制在当年新增地方政府债务限额的60%以内，2025年新增限额为5.2万亿元，因此2026年提前下达限额将不超过3.12万亿元[3] - 预计2026年提前下达的地方新增债务额度提前下发比例大概率会遵循60%的比例执行，这与2023-2024年的实践一致[3] 债券类型与资金用途 - 新增债券主要用于符合条件的重大项目建设[2][6] - 再融资债券用于偿还到期政府债券本金或置换存量隐性债务等，从14个地方计划看，总体上再融资债券发行规模更大[6] - 2026年地方政府计划发行2万亿元再融资债券置换2万亿元存量隐性债务，实现展期降息，缓释风险，该额度预计将尽快在上半年完成发行[6] 专项债券管理优化 - 2026年将优化地方政府专项债券用途管理，研究调整专项债券项目“自审自发”试点范围[7] - 2025年已在11个地区试点专项债项目“自审自发”，即当地省级审核项目后即可发行，无需再报国家部委审核[7] - 提前下达的债务限额重点支持党中央、国务院确定的重大战略、重点项目，并指导督促各地加快项目储备和前期工作[8]