2025.07. 03 本文字数：1659，阅读时长大约3分钟 作者 | 第 一财经 陈益刊 今年上半年地方政府发债加速。 根据财政部及中国债券网数据，今年上半年全国发行地方政府债券合计约5.5万亿元，同比增长约 57%。 中央财经大学教授温来成告诉第一财经，今年地方政府债券发行进度比较快，这体现了在复杂内外形 势之下，地方政府加快发债筹资，投向重大项目等建设，从而比较好地支持经济稳步增长。 地方政府债券按用途分为新增债券和再融资债券。新增债券是新发行的债券，资金主要用于基础设施 等重大项目、民生项目等的建设。再融资债券则主要用于偿还到期债务本金或置换存量隐性债务，属 于"借新还旧"。 根据财政部及中国债券网数据，今年上半年地方发行的近5.5万亿元政府债券中，新增债券发行规模 约2.6万亿元，同比增长43%。再融资债券发行规模约2.9万亿元，同比增长约73%。 不难发现，今年上半年，一半以上的地方政府债券资金都用来"借新还旧"，偿还旧债。 温来成分析称，今年上半年再融资债券发行速度快，主要有两方面原因：一是，今年2万亿元用于置 换存量隐性债务再融资债券，大多数在上半年完成发行，从而支持地方化解隐性债务风险，延 ...

地方政府债券发行规模与结构 - 上半年全国发行地方政府债券合计约5.5万亿元，同比增长57% [1] - 新增债券发行规模约2.6万亿元，同比增长43%，其中新增专项债券发行约2.2万亿元，同比增长45% [1][2] - 再融资债券发行规模约2.9万亿元，同比增长73%，主要用于偿还到期债务本金或置换存量隐性债务 [1][2] 债券资金用途分析 - 新增债券资金主要用于基础设施等重大项目、民生项目建设 [1] - 再融资债券中2万亿元用于置换存量隐性债务，支持地方化解隐性债务风险 [2] - 新增专项债投向：市政和产业园区基础设施28%，交通领域19%，土地储备11%，农林水利5%，医疗卫生近5% [3][9] 区域发行特点 - 江苏省发债规模居全国首位约5500亿元，山东、广东、四川均超3000亿元 [9] - 江苏和山东获得较大额度用于置换隐性债务的再融资债券 [9] - 专项债被允许投向土地储备项目，地方明显加大该领域投入 [9] 债券发行条件变化 - 1-5月地方政府债券平均发行期限16.4年，比2024年全年高出2年 [9] - 1-5月平均发行利率1.95%，明显低于去年全年水平2.29% [9] - 截至2025年5月末全国地方政府债务余额512475亿元，控制在限额内 [9] 未来政策导向 - 财政部表态将尽早发行超长期特别国债和专项债券 [10] - 三季度地方政府专项债券会加快发行以实现实物工作量 [10] - 政策着力支持"两重""两新"等工作，推动促消费、扩投资等 [10]

2025.06. 30 作者 | 第一财经 陈益刊 本文字数：2180，阅读时长大约4分钟 近期部分省份相继披露2025年前5月财政收支情况，由此可以一窥地方财政运行情况。 第一财经根据各省份财政部门披露数据梳理发现，截至6月底已有江苏、北京等17个省份公开了当地 2025年一般公共预算收支情况。 17个省份中前5个月一般公共预算收入保持增长的有15个省份，其中增速最高的是吉林省。 根据吉林省财政厅数据，今年前5个月吉林一般公共预算收入562.2亿元，增长15%。这一增速远高 于全国一般公共预算收入增速（-0.3%）和地方一般公共预算本级收入平均增速（1.9%）。 在去年财政收入保持两位数增长（10%）背景下，今年吉林财政收入为何仍能保持两位数高增速？ 关键原因是吉林加大了盘活存量资产资源带动了收入增长。 根据吉林省财政厅数据，今年前5个月吉林一般公共预算收入中，非税收入（243亿元）同比增长 30.6%，这主要是各市县为提升自主财力，加快资源资产盘活进程，使得非税收入中的国有资源 （资产）有偿使用收入（166.1亿元）同比增长104.6%。另外，吉林前5个月全省税收收入 （319.1亿元）同比增长5.4%， ...

地方财政收支概况 - 17个省份中前5个月一般公共预算收入保持增长的有15个省份，其中增速最高的是吉林省（15%）[1][2] - 17个省份前5个月一般公共预算支出基本保持增长，其中增速最高的是上海（14.2%）[6] - 17个省份中除了上海之外，其余16个省份支出均高于收入[6] 地方财政收入分析 - 吉林省前5个月一般公共预算收入562.2亿元，增长15%，远高于全国一般公共预算收入增速（-0.3%）[2][3] - 青海省前5个月一般公共预算收入增速7.4%，位列第二[4] - 江苏、北京收入增速均不超过3%[4] - 山西和陕西收入同比出现下滑，分别下降6.2%和3.7%[2][5] 财政收入增长驱动因素 - 吉林省非税收入同比增长30.6%，国有资源（资产）有偿使用收入同比增长104.6%[3] - 青海省非税收入同比增长60.2%[4] - 江苏省非税收入增长27.2%，其中税收收入下降3.8%[4] - 陕西省税收收入下降7.9%，国内增值税下降2.8%、企业所得税下降9.4%、资源税下降7.3%[5] 财政收入下滑原因 - 山西和陕西收入下滑和煤炭等价格下跌有关[5] - 中国神华能源股份有限公司前5个月煤炭销售量同比下降13%[6] - 环渤海港口5500大卡煤炭现货交易价格同比下降29.8%[6] 政府性基金收入情况 - 前5个月地方政府性基金中的国有土地使用权出让收入11281亿元，同比下降11.9%[7] - 陕西省土地出让收入同比下降约42.3%，吉林省下降33.5%，重庆下降33.7%[8] 财政支出与预算调整 - 四川省新增1182亿元新增地方债务限额，一般公共预算支出和政府性基金支出分别增加744.8亿元和1133.1亿元[7] - 财政资金倾向"投资于人"，社保和就业、教育、医疗等民生类支出得到保障[6]

楼市救市政策分析 - 楼市救市政策持续多年但效果不佳 政策数量不断增加却导致存量问题愈发严重 [2] - 专家对楼市逆行原因的分析虽全面但未能切中要害 将简单问题复杂化 [2] 救市政策的目标矛盾 - 救市目标不明确 若为解决市民住房问题应让房价继续下跌 若为救开发商则应政府收购并转为保障房 [3] - 地方财政过度依赖土地出让金 导致救市实际目的是维持财政收入而非解决市场问题 [3] - 1-5月房地产数据全面下滑 但土地价格逆势大涨 百强房企楼面均价同比上涨37.5% [3] 楼市"不能垮"的根本原因 - 地方财政对土地财政的深度依赖决定了楼市必须被干预 无法让市场自主调节 [6] - 供应端无法收缩 否则将导致地方财政从"过紧日子"变为"过穷日子" [6] - 救市措施以财政收入为支点 本质是牺牲居民收入来维持财政支出 [7] 救市政策的"逆火效应" - 救市政策导致楼市出现"越救越逆行"现象 干预措施扭曲了市场价格信号 [6] - 政策同时刺激供应端和需求端 试图在动态中求稳 但实际加剧了市场失衡 [6]

地方财政吃紧原因分析 基础设施建设 - 各地每年有大量基础设施建设项目上马，包括高铁、地铁、高架桥梁、主题公园等，这些项目推动地方GDP增长并吸引资本进入 [6] - 基础设施投资需要大量资金，地方通过银行借款导致债务规模持续扩大 [7] - 基建项目投资回报周期漫长，难以通过收益偿还债务 [7] 公职人员工资支出 - 公职人员工资支出占地方财政收入40%以上，部分城市通过加薪吸引人才 [9] - 经济增速放缓时，工资支出压力增大，部分地区通过降低待遇或清退编外人员减少支出 [9] 债务问题 - 地方通过借新债还旧债缓解偿债压力，但推高债务规模并需支付巨额利息 [11] - 债务集中到期时若融资收紧或中央不再兜底，可能引发债务危机 [11] 补贴政策 - 地方通过补贴政策吸引企业和刺激消费，但补贴停止后企业可能撤离或消费需求萎缩 [13] - 补贴政策难以长期持续，效果有限且加重财政负担 [13] 教育投资 - 地方在教育领域投入大量资金用于学校扩建、设备更新和师资培训 [15] - 教育投入主要在硬件升级，教育质量和学生成绩提升效果不明显 [15] 总结 - 地方财政吃紧主因包括基建投资无法回收成本、公职人员工资支出庞大、债务利息压力大、补贴效果不佳及教育投入过高 [15] - 需通过结构调整、制度改革、财政透明及开辟新税源缓解问题 [15]

电力资产与地方财政关系 改革初期的财政压力转移 - 1980年代中央财政占比从41 6%降至36 7% 地方投资占比升至40% 迫使地方政府通过集资办电填补缺口 [1] - 广东1986年因缺电损失产值250亿元 倒逼地方举债160亿元建设电厂 形成"地方举债-中央兜底"依赖模式 [1] 代管体制下的债务风险 - 地方代管县供电企业资产负债率突破70% 建设投入中贷款占比达85% 依赖省公司担保贷款 [2] - 隐性财政担保机制将电力债务风险转嫁至地方政府信用体系 [2] 新能源投资结构性失衡 - 三北地区新能源项目地方配套资金到位率不足60% 依赖"中央补贴+地方配套"模式 [3] - 补贴资金源自全国工商业电价加价 形成"地方请客、中央买单"扭曲机制 [3] 收益分配与税源流失 电力收益分配格局 - 电力增值税地方留存25% 中央集中75% 泰宁县2018年电力增值税减收1825万元 [4] - 跨区输电收益地方留存仅5%-10% 绿证交易收入100%上缴中央 [4] 央企利润上缴影响 - 电力央企利润上缴中央比例超80% 1999年地方留存不足20% [4] - 地方政府通过非税收入填补缺口 如泰宁县2018年调增国有资源有偿使用收入725万元 [4] 电价政策与财政效应 电价补贴财政虹吸 - 内蒙古对新兴产业实施0 26元/度优惠电价 年均财政补贴超30亿元 [5] - 形成"电价补贴-税收留存"脆弱平衡 将地方财政转化为企业竞争力 [5] 市场分割与税收竞争 - 二滩水电站因地方保护主义低价外送电力 年均损失税收2 4亿元 [6] - 省级政府通过发电权控制实施"电价倾销" 加剧跨省交易障碍 [6] 区域分化与债务风险 西部资源型地区困境 - 三北地区新能源装机占比超60% 但税收贡献率不足10% [8] - 内蒙古取消优惠电价后被迫提高矿业税收 导致高耗能企业外迁 [8] 东部负荷中心负担 - 广东等东部省份年均承担西部15%输电成本 隐性补贴超50亿元 [8] - 相关支出无法纳入电价核算 削弱财政可持续性 [8] 中部过渡地带风险 - 安徽、江西等省配电资产整合后资产负债率超65% 某市能源集团负债达120亿元 [9] - 政府投融资平台形成"表外负债" 成为地方财政潜在雷区 [9] 资产效率与制度重构 国有资产效率问题 - 电力行业集中全国1/6国有资产(约8000亿元) 但资金利润率仅2 3% [9] - 低效运行迫使地方政府依赖土地出让等替代性收入 [9] 跨区交易阻力 - 浙江抵制三峡水电入浙 年均减少地方税收3 8亿元 [10] - 地方担忧税基削弱导致全国统一电力市场推进缓慢 [10] 混改中的财政兜底 - 某省电力混改吸引民资200亿元 但国有资产保值条款限制分红比例 [10] - 实际增加地方财政兜底责任 [10] 未来趋势与政策建议 短期风险暴露 - 2025-2027年新能源补贴退坡将暴露隐性债务 三北地区财政缺口或达GDP的1 2% [11] 中期财税改革 - 2028-2030年跨省电力增值税分成比例有望调整至40%:60% [11] 长期财政工具转型 - 2030年后绿证、碳税等工具将替代传统电力收入 地方财政依赖系数从0 38降至0 25 [11] - 建议提升跨区输电收益地方留存至20% 试点电力消费税改革 [11]

城市轨交行业现状 - 城市轨交普遍依赖财政补贴运营，2023年公布财报的29城轨交企业中仅1家在扣除政府补贴后实现盈利 [2] - 地方政府对轨交的补贴分为经营性补贴（运营亏损）和投资性补贴（建设投资）两类 [2] - 重庆轨交集团2023年获得财政补贴85.38亿元，2024年降至43.47亿元，其中运营补贴42.91亿元，投资性补贴为零 [3] 重庆轨交案例 - 重庆轨交票价体系自2005年沿用至今，2024年涨价预计可增收11亿元 [4] - 重庆市2023年底政府债务余额12258亿元，2024年底升至14425亿元，2024年偿债支出达2463亿元 [4] - 重庆轨交运营里程是昆明的3倍，年客流是昆明的4倍，但负债规模与昆明相当 [6] 昆明轨交案例 - 昆明轨交集团自2023年1月起连续12次登上票据逾期名单，截至2023年底承兑逾期余额7.31亿元，累计逾期9.62亿元 [6] - 昆明地铁4号线全长43.42公里但避开核心区，导致客流强度连续36个月低于0.7万人次/公里的安全红线 [6] - 昆明轨交集团拥有3万亩土储但频繁流拍，总负债规模与重庆相当但运营效率仅为后者的1/3 [7] TOD模式问题 - 部分城市将轨交建设与土地开发过度捆绑，导致线路规划不合理和开发失败 [6][7] - 昆明2015-2019年土地出让均价从1347元/㎡暴涨至3972元/㎡，涨幅远超一线城市 [7] - 柳州等城市出现轨交项目烂尾现象，如桂柳路轻轨墩柱被拆除 [9] 行业核心问题 - 轨交本质应为公共交通服务，土地增值仅属附加效益，强行捆绑开发导致资源错配 [9] - 部分二三线城市盲目复制TOD模式，引发"轨交热"后快速退潮 [9] - 不合理轨交规划造成巨大浪费，衍生地方债务问题可能拖累公共服务水平 [10]

专项债资金管理趋严 - 2025年上半年多个省份加强专项债资金管理 财政部监管局将其列为重点 要求项目需具备招标公告 中标通知书 施工合同及土地使用证等完整材料方可发行[1][2] - 江苏省监管局2025年3月提出三大核查重点：资金使用合规性 项目真实性 支出进度合理性 严禁挪用 虚假申报等行为[2] - 专项债审批流程收紧 项目需满足开工条件才能获得资金 旨在防止套取资金并推动有效投资[3][5] 违规挪用现象频发 - 审计署2023年报告显示522个项目中有279亿元债券资金闲置或被挪用 吉林省3市县挪用18.34亿元用于"三保"等支出[6][7] - 地方政府通过国企上缴利润等方式腾挪资金 东部某地将1亿元专项债资金通过城投公司转移至财政[8][9] - 西部某县因财政收入下降50% 将污水处理厂专项债资金挪用至紧急项目 违反专款专用规定[12] 基建投资持续发力 - 2025年前4月政府债券净融资4.85万亿元 同比增加3.58万亿元 基建投资增速5.8% 水利/航运/航空领域增速达30.7%/26.9%/13.9%[10] - 债券融资增长叠加监管强化 推动资金向基建 民生等领域集中 预计提升投资拉动效应[10] 地方财政收支矛盾 - 1-4月全国公共预算收入同比下降0.4% 税收收入下降2.1% 某地财政缺口达60% 部分县区仅能维持基本工资支出[11][12] - 县级财政普遍存在专项债挪用现象 主要用于"三保"或平台公司偿债 6月底偿债高峰期资金压力突出[13]

专项债管理趋严 - 多个省份2025年上半年提出加强专项债资金管理 财政部将专项债使用核查作为监管重点 重点关注资金挪用 项目虚假申报 支出进度等问题 [1] - 专项债申请门槛提高 需提供招标公告 中标通知书 施工合同 国有土地使用证等完整材料 仅可行性研究报告已不能满足要求 [1][3] - 省级财政部门设立专项债券资金财政专户 实行穿透式监测 要求项目单位定期填报资金使用 建设进度 运营收益等全流程信息 [3] 资金挪用现象与监管漏洞 - 审计发现2023年522个专项债项目中279亿元资金被闲置或挪用 吉林3市县挪用18亿元用于"三保"和偿债 [5] - 地方政府通过国企/城投上缴利润方式腾挪专项债资金 东部地区存在将资金用于义务教育 景观工程等负面清单项目案例 [4][6] - 专项债挪用处罚力度不足 审计发现问题后通常仅要求整改 未追责 因"三保"支出缺口压力大于违规风险 [6][8] 基建投资与经济拉动效应 - 2025年前4月政府债券净融资4.85万亿元 同比增加3.58万亿元 基础设施投资同比增长5.8% 水利 航运等领域增速超26% [6] - 专项债资金向基建 民生 城市更新集中 预计将提升投资效率 1-4月基建投资对总投资的贡献率达32.6% [6][7] 地方财政收支矛盾 - 1-4月全国一般公共预算收入同比下降0.4% 税收收入下降2.1% 西部某县月收入从2亿元降至1亿元 仅能覆盖工资支出 [8][9] - 县级财政收支缺口达60% 专项债常被拆借用于平台公司季度还本 6月/12月末偿债高峰期资金压力突出 [9][10] - 研究者建议加强转移支付及时性 缓解基层"三保"压力 避免专项债被动挪用 [10]