文章核心观点 - 上海发布《上海市政府投资基金管理办法（试行）》，系统构建了政府投资基金“募、投、管、退”的全流程管理体系 [1] - 该办法是对2025年国务院办公厅1号文《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》的具体响应与落地 [2][14] - 旨在通过规范化管理，引导社会资本支持重点产业和创新创业，推动形成更加健康、成熟、高效的创投生态 [5][14] 政府投资基金定义与分类 - 政府投资基金是指各级政府通过预算安排，单独或与社会资本共同设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的基金 [3] - 基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金两大类 [5] - 未足额保障“三保”支出或债务风险高的地区，不得安排政府出资新设基金 [4] 基金设立原则与管控 - 基金布局应适度集中，同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立基金，避免同质化竞争 [6] - 设立基金实行市、区两级分级管理，报同级政府批准，区级应整合优化现有基金，严格控制新设基金，乡镇政府原则上不得设立基金 [6][11] - 新设基金存续期一般不超过10年，但创业投资类基金及重点战略性新兴产业基金可适当延长 [7][14] 差异化投资策略 - 对创业投资类基金，可适当提高政府出资比例、放宽存续期要求、延长绩效评价周期，推动其作为耐心资本投早、投小、投硬科技 [5][12] - 对产业投资类基金，应建立多元出资结构，适当降低政府出资比例，吸引更多社会资本，聚焦支持重点产业关键环节 [5][12] 基金管理与运作规范 - 子基金原则上以直投项目方式进行投资，严控基金层级，防止多层嵌套 [8] - 各级政府部门应尊重基金发展规律，不以行政手段干预基金日常管理和具体项目投资决策 [8] - 管理费实行差异化管理，投资期以实缴出资或实际投资金额为计提基数，退出期以未退出原始投资成本为基数并适当降低标准，存续期满后不得收取管理费 [8][23] 基金退出机制 - 基金存续期满前达到退出条件的，经各出资人同意，可通过回购、转让等方式适时退出 [9] - 若基金未达到预期效果、投资进度缓慢或资金长期闲置，政府出资部分可按协议约定提前退出 [9][25] - 原则上不循环投资，退出后资金应及时向出资人分配，政府出资部分的本金和收益需及时足额上缴国库 [10][28] 尽职免责与风险防控 - 国资部门将牵头制定尽职免责制度，优化免责认定标准和流程，不将单一项目或单一年度盈亏作为考核依据 [10] - 对依法依规履行决策程序、符合尽职要求且未谋取非法利益的应予以免责，不将正常投资损失作为追责依据 [11] 行业背景与影响 - 政府引导基金已成为中国股权投资市场的重要支撑，截至2025年上半年，34.5%的国资背景管理人管理了全市场七成资金 [12] - 上海等地跟进出台管理办法，是政府投资基金积极进化的体现，旨在推动形成一个更加健康、成熟、高效的创投生态 [14]

政府投资基金禁止业务范围 - 禁止从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务 [1] - 禁止投资二级市场股票，但允许上市公司定向增发及以并购重组为目的等证监会允许的投资方式 [1] - 禁止投资期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品 [1] - 禁止向任何第三方提供赞助和捐赠，经批准的公益性捐赠除外 [1] - 禁止吸收或变相吸收存款，以及向第三方提供贷款和资金拆借 [1] - 禁止进行承担无限连带责任的对外投资 [1] - 禁止发行信托或集合理财产品募集资金 [1] - 禁止从事其他法律法规禁止的业务 [1]

政府投资基金运行问题 - 河北省部分政府投资基金投资领域分散且未明确投向 7支基金未明确存续期或未及时设立子基金[1][3] - 河北省3支省级政府投资基金闲置比例较高 其中2019年财政出资5000万元设立的科技成果转化引导子基金截至2024年底资金仍滞留未使用[3] - 河北省科技投资引导子基金出现投资方向偏离问题 涉及金额1.43亿元 个别基金管理人未在基金业协会备案[3] 多地基金闲置与定位问题 - 湖北省14支基金长期闲置 涉及金额28.85亿元 另有14支基金以明股实债方式投资项目12.69亿元[1][4] - 湖北省12支基金未聚焦服务省委省政府决策部署 16支基金未按协议支持省内产业发展 3支天使基金对种子期和初创期企业出资比例未达60%要求[4] - 江西省部分基金投资项目与目标定位不符 对省内重点产业支持不足 福建省已整合的省级政府投资基金尚未开展投资导致资金闲置[4] 一级市场资金配置挑战 - 投资机构面临资金难以投出的困境 因优质项目稀缺且资金集中扎堆相同赛道[4] - 政府LP高度关注资金使用效率 90%的政府LP要求尽快投资并设定年度投资考核目标[5] - 基金管理人因需兼顾返投要求 面临盲目投资隐患和项目寻找难度加大的双重压力[4] 政府引导基金市场地位 - 截至2024年末中国累计设立政府引导基金2178只 总目标规模12.84万亿元 已认缴规模7.70万亿元[6] - 国资背景管理人占比34.5% 但管理规模占全市场七成份额 形成行业主导地位[6] - 政府引导基金已成为一级市场最大出资来源和创投行业重要支撑力量[6] 政策规范与改革方向 - 国办1号文要求将政府投资基金划分为产业投资类和创业投资类实施差异化管理 防止资金闲置[7] - 新政策鼓励降低或取消返投比例 取消基金管理人注册地限制 建立健全容错机制[7][8] - 国家发改委要求防止同质化竞争和社会资本挤出效应 对不符合要求的基金鼓励存续期满后有序退出或整合重组[7][9]

政府投资基金运行问题 - 河北省部分政府投资基金投资领域分散且运行不规范 7支基金未明确存续期或未及时设立子基金[2] - 河北省3支省级政府投资基金闲置比例较高 2019年财政出资5000万元设立的科技成果转化引导子基金截至2024年底资金仍滞留未使用[2] - 河北省科技投资引导子基金出现投资方向偏离 偏离金额达1.43亿元 个别基金管理人未在基金业协会备案[2] - 湖北省14支基金长期闲置 涉及金额28.85亿元 另有14支基金以明股实债方式投资项目12.69亿元[1][3] - 湖北省12支基金未聚焦服务省委省政府决策部署 16支基金未按协议约定支持省内产业发展[3] - 湖北省3支天使基金投向种子期和初创期企业的出资比例未达60%政策要求[3] - 江西省部分基金投资项目与目标定位不符 支持省内重点产业发展不足[3] - 福建省省级政府投资基金整合后尚未开展投资 导致资金闲置[3] 一级市场资金配置现状 - 市场上有限资金集中扎堆相同赛道 真正值得投资的项目稀缺[4] - 获得地方基金的GP因需兼顾返投要求 面临盲目投资隐患和找项目难题[4] - 90%政府LP要求资金尽快投入创新项目 部分设定了年度投资额度考核目标[4] 政府投资基金市场规模 - 截至2024年末中国累计设立政府引导基金2178只 总目标规模12.84万亿元 已认缴规模7.70万亿元[5] - 截至2025年上半年国资背景管理人占比34.5% 管理全市场70%的资金规模[5] 政策规范与改革方向 - 2024年1月国务院办公厅发布文件要求明确基金定位 划分为产业投资类和创业投资类实施差异化管理[5] - 政策要求财政部门结合投资进展合理安排出资 防止资金闲置[5] - 省市级政府投资基金审批从严 县级政府严格控制新设基金[6] - 建立健全容错机制 鼓励取消注册地限制和降低返投比例[6][7] - 2024年7月发改委征求意见稿要求防止同质化竞争和社会资本挤出效应[6] - 要求在新兴产业领域防止盲目跟风和一哄而上[8] - 对不符合要求的存量基金原则上存续期满后有序退出 鼓励基金整合重组[8]

政府投资基金政策背景与定位 - 国家发展改革委发布《政府投资基金布局规划和投向工作指引》和《加强政府投资基金投向指导评价管理办法》 旨在完善政府投资基金管理并释放加强信号 [1] - 政府投资基金是创新财政资金使用方式的重要工具 用于支持产业发展和科技创新 弥补市场对长周期硬科技投资的不足 [1] - 政府投资基金聚焦产业技术创新和关键核心技术攻关 推动高水平科技自立自强 [1] 政府投资基金的作用与挑战 - 政府投资基金主要解决市场失灵问题 投向国家重大战略和重点领域 吸引带动社会资本而非取代市场力量 [2] - 地方政府存在将基金作为招商引资工具的现象 导致投向同质化 违背产业与市场规律 [2] - 需避免地方同质化重复投资和资源浪费 防止对社会资本产生挤出效应 [2] 政府投资基金的具体投向要求 - 国家级基金重点支持现代化产业提质升级 关键核心技术攻关和跨区域重大项目建设 [3] - 地方基金需因地制宜 注重地区特色优势产业和区域创新能力提升 支持小微民营企业和科创企业 [3] - 政府投资基金不得投资限制类 淘汰类产业 防止变相补贴产能过剩领域 [3] 政府投资基金的优化方向 - 鼓励降低或取消返投比例 防止新兴产业领域盲目跟风 支持行业企业兼并重组 [4] - 政府投资基金应作为耐心资本发挥作用 避免地方政府过度利用导致同质化竞争 [4] - 政府投资基金需建立支持创新创业的生态系统 激发社会活力与创造力 [4]

政府投资基金政策背景 - 国家发展改革委发布《政府投资基金布局规划和投向工作指引》和《加强政府投资基金投向指导评价管理办法》征求意见稿 旨在加强和完善政府投资基金管理 [1] - 政府投资基金成为创新财政资金使用方式 支持产业发展和科技创新的重要政策工具 主要弥补市场耐心资本不足 聚焦产业技术创新和关键核心技术攻关 [1] 政府投资基金功能定位 - 政府投资基金主要解决市场失灵问题 投向国家重大战略和重点领域 吸引带动社会资本 采用市场化方式支持创新创业而非取代市场力量 [2] - 地方政府普遍成立政府投资基金作为发展本地创新产业的投资杠杆 但存在同质化竞争和违背产业规律的问题 [2] - 需要完善政府投资基金管理 避免地方同质化重复投资和资源浪费 防止对社会资本产生挤出效应 [2] 政府投资基金投向要求 - 国家级基金重点支持现代化产业提质升级 关键核心技术攻关和跨区域重大项目 聚焦少数关键领域发挥示范引领作用 [3] - 地方基金需因地制宜选择投资领域 注重地区特色优势产业 区域创新能力提升 以及小微民营企业和科创企业支持孵化 [3] - 政府投资基金不得投资于限制类 淘汰类产业 严防变相补贴产能过剩领域 不以招商引资为目的 鼓励降低或取消返投比例 [3] 政府投资基金作用与市场关系 - 政府投资基金作为耐心资本在创新驱动发展中发挥重要作用 但需防止地方政府过度利用进行同质化竞争 [4] - 市场效率来自于发挥市场资源配置作用和公平竞争制度 政府投资基金主要解决阶段性战略资本短缺问题 吸引带动社会资本参与 [4] - 有为政府需建立支持创新创业的生态系统 激发社会活力与创造力 构建高水平社会主义市场经济体制 [4]

政府投资基金监管政策 - 国家发改委发布《加强政府投资基金投向指导评价管理办法（公开征求意见稿）》以优化产业布局和强化产业调控 [1] - 政策引导政府投资基金投向或退出国家鼓励或调控限制的产业领域 通过有保有压方式加强产业调控 [1] - 严防地方政府通过政府投资基金变相补贴产能过剩领域 防止重复投资和无序竞争 [1] 政府投资基金运营机制 - 指导各地依据评价结果合理统筹基金布局 规范和完善政府投资基金运营管理和投资决策机制 [1] - 将激励约束机制充分传导至各级基金及管理人 更好调动各方积极性 [1]

政府投资基金设立规范 - 政府出资设立基金需报同级政府批准 地级以上市及横琴粤澳深度合作区设立基金需报省级财政部门备案 县级政府新设基金需控制并报地级以上市政府批准[2] - 基金组建方案需明确绩效目标、投向领域、募投规模、出资结构、存续期限等关键要素[2] - 托管机构遴选采取市场化方式 要求所有权、管理权、托管权分立[2] 受托管理机构及托管银行资质 - 受托管理机构及托管银行需具备业务资质 最近三年财务状况良好且无重大处罚记录[3] 注资国有企业收益用途 - 注资国企设立的基金回收本金及净收益优先用于滚动投资或政策性任务 具体用途需报财政和业务主管部门审批[4] 差异化管理机制 - 创业投资类基金鼓励提高政府出资比例、风险容忍度、让利比例并延长存续期限[5] - 产业投资类基金需根据产业类型、发展阶段等优化管理要求 突出支持重点产业和关键环节[5] 收益分配与管理费规则 - 基金收益分配遵循"利益共享、风险共担"原则 政府可向管理人、社会出资人等适当让渡收益[5] - 管理费按市场化原则协商确定 以实缴出资或实际投资金额为计费基础 原则上不从本金列支[6] - 存续期满后不得收取管理费 未产生收益时可预支但需后期补回[6]

广东省政府投资基金管理办法核心内容 - 政府投资基金可采用母子基金或直投项目方式进行投资 子基金原则上以直投项目（含单项目专项基金）为主 控制基金层级 防止多层嵌套影响政策目标实现 [1] - 绩效考核以政策目标综合实现为核心 不以盈利为主要目的 不设定内部基准收益率 不穿透考核子基金单个项目 不以单一年度盈亏为依据 [1] - 管理费用按市场化原则协商确定 依据考核结果核定拨付 以实缴出资或实际投资金额为计费基础 原则上从收益或利息支付 未产生收益时可暂从本金预支 [1] 行业动态 - 社会LP资金流向成为关注焦点 [3] - 购基金需求呈现井喷态势 行业巨头加速布局 [3] - CVC模式成为独角兽企业新增长引擎 2025年中国CVC影响力报告发布 [3] - LP出资活跃度分析成为市场研究重点 2024年LP全景报告已发布 [3]

广东省政府投资基金管理办法 - 政府投资基金管理费用按照市场化原则协商确定，依据基金考核评价结果情况予以核定拨付 [1] - 基金管理费一般应以实缴出资或实际投资金额为计费基础，合理确定计提标准 [1] - 基金管理费从基金收益或利息中支付，原则上不允许在本金中列支 [1] - 如基金暂未产生收益或利息，可先从本金中预支，待基金产生收益或利息后补回 [1] - 基金存续期满后不得收取管理费 [1]