为解决地方间财政不平衡，中国近年来通过超10万亿元转移支付来均衡地区间财力差异，促进区域协调 发展和国家长治久安。如何规范、高效使用这笔巨额资金自然也成了监管重点。 近期，28个省份陆续公开当地2024年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称"审计报 告"），部分省份指出当地相关转移支付存在问题，包括资金下达不及时、资金分配不合规或不够科学 合理、部分转移支付资金闲置或被挪用等。 对此，国务院已经部署加强转移支付制度建设，强化监督，进一步规范转移支付预算编制、执行和资金 使用、管理等行为。 审计问题全扫描 为了促进基本公共服务均等化，促进区域协调发展，中国政府间转移支付整体规模逐年攀升。财政部数 据显示，2024年仅中央对地方转移支付约100397亿元，2025年这一数字预计为103415亿元。 在地方财政收支矛盾加剧的当下，越来越多基层政府加大力度争取上级转移支付，这也使得转移支付资 金如何科学合理地分配至关重要。为此各级政府对不少具体转移支付项目出台了相应资金分配管理规 定，但实践中有的地方没有制定相关资金管理规定，或者不执行相关规定。 比如，甘肃审计报告在重点审计一些省级部门预算执行情况时发现 ...

为解决地方间财政不平衡，中国近年来通过超10万亿元转移支付来均衡地区间财力差异，促进区域协调 发展和国家长治久安。如何规范、高效使用这笔巨额资金自然也成了监管重点。 近期，28个省份陆续公开当地2024年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称"审计报 告"），部分省份指出当地相关转移支付存在问题，包括资金下达不及时、资金分配不合规或不够科学 合理、部分转移支付资金闲置或被挪用等。 对此，国务院已经部署加强转移支付制度建设，强化监督，进一步规范转移支付预算编制、执行和资金 使用、管理等行为。 2025.10.19 本文字数：2883，阅读时长大约4分钟 作者 |第一财经 陈益刊 审计问题全扫描 为了促进基本公共服务均等化，促进区域协调发展，中国政府间转移支付整体规模逐年攀升。财政部数 据显示，2024年仅中央对地方转移支付约100397亿元，2025年这一数字预计为103415亿元。 在地方财政收支矛盾加剧的当下，越来越多基层政府加大力度争取上级转移支付，这也使得转移支付资 金如何科学合理地分配至关重要。为此各级政府对不少具体转移支付项目出台了相应资金分配管理规 定，但实践中有的地方没有制定相关资金管 ...

文章核心观点 - 中国中央对地方转移支付规模巨大，2024年约10.04万亿元，2025年预计增至10.34万亿元 [3][4] - 近期28个省份的审计报告揭示了转移支付资金在使用和管理上存在多种问题，包括资金分配不科学、下达不及时、资金闲置及被挪用等 [3][5][7][9][10] - 国务院已部署加强转移支付制度建设，通过优化分配办法、加快下达进度、制定配套法规等措施强化监管，旨在提高资金使用效益 [11][13][14] 转移支付资金规模与监管背景 - 转移支付整体规模逐年攀升，用于促进基本公共服务均等化和区域协调发展 [4] - 2024年中央对地方转移支付约100397亿元，2025年预计为103415亿元 [4] - 在地方财政收支矛盾加剧的背景下，基层政府加大力度争取上级转移支付，使得资金的科学合理分配至关重要 [5] 审计发现的主要问题：资金分配 - 部分地方未制定或不执行资金管理办法，例如甘肃省26项未制定办法即分配资金，10项分配时未有效利用项目储备库 [5] - 资金分配存在“小散”、“一刀切”或支持内容交叉重复，山东省5项资金分配小散涉及4.91亿元，2项资金“一刀切”平均分配涉及2.95亿元 [6] - 分配方式不够科学，湖南省部分转移支付按基数固定分配比重较大，对收支缺口大的县倾斜力度不够，有6个县人均补助低于全省平均值 [6] - 河北省存在资金分配不合理问题，未按管理办法分配等涉及10.74亿元 [5] 审计发现的主要问题：资金下达与执行 - 资金下达超过规定时限问题突出，广东省46项中央和23项省级转移支付共计161.61亿元超期下达，最长超期334天涉及10.30亿元 [7] - 江苏省61个专项转移支付超半数资金（339.15亿元）在下半年下达，其中19个专项全部资金在下半年下达，影响预算执行进度 [7] - 资金下达不及时导致错过最佳使用时机，如山东省渔业增殖放流资金2.15亿元因分配意见提出较晚，错过当年最佳时间 [8] 审计发现的主要问题：资金闲置与挪用 - 项目进展缓慢等原因导致资金闲置，海南省生态环保专项资金闲置8.04亿元，河北省34项资金50.57亿元滞留未支出 [9] - 内蒙古自治区草产业发展等5项资金153.29亿元因分配细则未制定等原因当年未支出 [9] - 资金被挪用问题屡审屡犯，吉林省3市县挪用中央、省级转移支付资金25.45亿元用于国库资金调度等，河北省部分市县挤占挪用专项资金7.88亿元 [10] 制度完善与监管强化措施 - 针对分配不科学问题，将优化转移支付分配办法，完善支出成本差异等评价工具，清理规范支持同一领域的转移支付以减少交叉重复 [13] - 针对下达不及时问题，要求严格落实预算法规定时限，加快转移支付资金下达进度，并优化直达资金管理 [14] - 将适时研究制定财政转移支付条例等配套法规，对转移支付的功能定位、分类体系、设立程序等作出全面规定 [14] - 地方审计建议深化财政体制改革，规范专项转移支付，优化结构，健全定期评估和动态调整机制，加强绩效运行监控 [14]

欧盟一体化对东欧国家产业的影响 - 统一货币、市场和关税制度使德国等制造业强国商品倾销至东欧市场，直接摧毁当地产业 [4] - 希腊和罗马尼亚等东欧国家年轻人外流成为西欧廉价劳动力，预计到2025年希腊将流失超过50万名劳动力，其中包括2.5万名受过高等教育的医生 [4] - 德国通过倾销商品、压制产业和吸纳人才等方式，完成对东欧国家资源和人力整合 [4] 欧盟内部经济失衡表现 - 希腊公共债务占GDP比例从1980年30%飙升至2018年180%，失业率从4%跃升至28% [4] - 德国工人通过更少工时和更高福利享受更高生活水平，而东欧国家工人每年工作超2000小时仍难以维持体面生活 [4] - 欧盟内部形成分层结构，德国和北欧国家像超市收银员，南欧和东欧国家像理货员和搬运工，辛苦劳作却得不到应有回报 [6] 欧盟高福利制度面临的挑战 - 希腊退休金从3000欧元降至800欧元，养老金大幅缩水导致许多老年人送外卖补贴家用 [6] - 欧洲高福利制度依赖俄罗斯廉价能源、美国军事保护和中国低价制造三大支柱 [6] - 俄乌冲突导致天然气价格暴涨工厂停工，美国关闭15个军事基地减少对欧军事保护，欧盟难以承担高昂防务费用 [6] 欧盟结构性整合难题 - 欧洲国家间文化民族差异深刻，如捷克斯洛伐克分裂和南斯拉夫解体，阻碍统一财政货币和政策体系实现 [9] - 美国地缘政治战略使欧盟被推至与俄罗斯对抗前线，北约东扩和限制能源合作导致欧盟失去缓冲地带和稳定能源供应 [9] - 北约预算中美国承担70%而欧盟仅承担30%，美国撤离使欧盟防务准备不足 [9] 欧盟当前整体态势 - 西欧不愿分担责任，东欧国家无力反抗，小国经历经济和资源流失 [11] - 高福利光环褪色，但被压榨国家仍需感谢联盟帮助 [6][11]

报告行业投资评级 未提及 报告的核心观点 报告围绕央地财政关系展开，分析其历史演变、现状问题及未来改革方向，指出当前地方财权与事权不匹配矛盾突出，财政收支缺口依赖转移支付，未来改革或集中在培育地方税源、上收财政事权和支出责任、推动省以下财政体制改革等方面[3][6] 根据相关目录分别进行总结 事权、财权、财力——财政体制三要素 - 事权是管理事务权力，支出权是核心；财权是财政资金筹集与支配权，以税权为主；财力是可组织和分配的财政收入，转移支付使上下级财力与财权对应情况不同[1][10] - 我国财政体制改革遵循事权、财力与财权有效匹配原则，理论认识经历“二因素”认知框架、“财力与事权相匹配”、“事权和支出责任相适应”等阶段[12] 央地财政关系的历史沿革 - 1979 - 1993年分灶吃饭体制：1980年实行“划分收支、分级包干”，1985 - 1987年实行“划分税种、核定收支、分级包干”，1988 - 1993年实行“六种形式财政包干”，赋予地方财政自主权，激发其发展经济积极性[15][16][17] - 1994年分税制改革：针对“分灶吃饭”带来的央地失衡等问题，核心是税收分类和分配，建立中央税、地方税、共享税收入划分体系，引入转移支付制度[19][22] - 1994 - 2016年分税制后央地间税权改革：对所得税、出口退税、证券交易印花税、营业税和增值税的税权划分进行调整[24] - 2016年至今事权和支出责任改革：分税制后事权改革滞后，2016年以来中央和地方财政事权划分逐步明确，出台多领域央地事权划分方案[27] 央地财政关系的现状 - 地方财权与事权不匹配：财权分配上央地税收接近五五分，支出责任上地方承担大部分财政支出，2024年地方财政支出占比86%，收入占比54%，不匹配问题严峻，从财政四本账看地方“第一本账”收支缺口大，依赖转移支付[29][30][34] - 结构性的压力：地方支出责任过大，2016年起地方财政支出大于全国财政收入且差额扩大，反映支出责任地方化问题；地方财政赤字依赖中央转移支付，2022 - 2023年中央转移支付超中央财政收入，转移支付在中央财政支出和地方财力中占比提升[39][43][45] - 央地财政关系的国际比较：我国地方政府事权偏高，中央政府事权偏低，2022年地方财政支出/GDP为22.28%，中央为21.1%，在公共服务、经济事务等领域地方政府支出责任过重[4][48] 转移支付——财政均衡的纽带 - 转移支付构成：包括一般性、专项和共同事权转移支付，2024年转移支付10.0万亿，一般性占49.5%，专项占8.1%，共同事权占37.4%，一般性以均衡性转移支付为主，专项约65%用于基建支出，共同事权多应用于基本公共服务领域[5][55][61] - 转移支付的区域分布：中西部地区获得转移支付数量多、依赖程度高，2024年四川转移支付规模最大，西藏、青海人均转移支付高，西藏等地区转移支付占财政支出比例超65%，东部发达地区依赖程度低[66][67][70] 央地财政关系改革的方向 - 培育地方税源、提高地方财政收入：消费税收入或逐步下移地方，2024年消费税1.65万亿，占全国税收9.4%，改革有望加快落地，测算增量约2093亿，短期内地方财力改善有限[72][73] - 中央适度上移财政事权和支出责任：当前通过转移支付解决事权与财权不匹配问题存在效率损失等问题，未来或上移高等教育、科学技术等领域事权至中央[75][76] - 推进省以下财政体制改革：省以下财政体制存在事权和支出责任划分不清等问题，未来改革措施包括界定财政事权和支出责任、理顺收入关系、完善转移支付制度[77][78]

文章核心观点 - 财政史作为专门史可提供理解历史发展的关键视角 揭示财政能力对国家兴衰 战争胜负及社会结构的决定性影响 [2][3][12] - 财政压力是推动现代国家形成和变革的核心动力 直接塑造经济体系 社会结构及文化形态 [12][13][14] - 通过比较英国 法国 俄国等国的财政史案例 证明稳定的融资能力与税收制度是国家长期竞争力的基础 [6][7][9][11] 财政史的理论框架 - 熊彼特提出"税收国家"理论：财政史反映民族精神 文化水准和社会结构 财政措施直接塑造产业形态和经济体系 [12][13] - 现代国家起源于财政军事需求 16世纪欧洲长期战争促使国家建立稳定筹资机制 [3][5] - 财政能力存在双重性：过度征税可能抑制生产积极性 需平衡财政需求与民众积极性 [15] 国家案例比较分析 - 英国1688年光荣革命后建立议会控财制度 1694年成立英格兰银行 国债利率低至3-4% 形成长期低息融资能力 支撑18世纪连续对外战争 [6] - 法国旧制度下税收特权导致财政畸形 平民承担主要税负 债务成本高达10% 最终引发大革命 [7] - 俄国在克里米亚战争期间财政依赖农奴制 税收75%来自农业 工业税收不足15% 战败后被迫废除农奴制并启动财政现代化 [9] 中国近现代财政演变 - 民国初年中央财政依赖关税和盐税（占收入60%以上） 但实际由列强控制 地方截留厘金田赋导致财权下移 中央财政赤字率持续超过30% [16] - 1994年分税制改革前中央财政收入占比降至22% 改革后中央财政重新主导 目前中央财政收入占比稳定在45-50%区间 [18] - 当代财政体系核心概念包括分税制 土地财政（2022年土地出让金占地方财政35%） 转移支付（2023年规模超10万亿元）和地方融资平台 [18] 财政史研究方法论 - 建议通过专门史（如城市史 园林史 国别史）切入历史研究 避免宏大叙事的虚妄 [1][3] - 财政史与人口史结合可构建理解社会发展的双框架 财政史聚焦资源分配 人口史关注劳动力结构 [19] - 财政数据比语言更真实反映国家实际能力 例如战争融资成本直接决定长期战争胜负 [2][11]

中央财政转移支付规模与结构 - 2022年中央对地方转移支付规模达9.8万亿元 为历年最大 [1] - 中央对地方转移支付比上年增加1.5万亿元 增幅达18% 为近年来最高 [1] - 转移支付中安排1.2万亿元支持基层落实减税降费和重点民生 其中8000亿元列入今年预算 4000亿元列入明年预算 [2] 财政资金分配与使用机制 - 省级财政部门统筹中央补助和自有财力 加大对财力薄弱市县转移支付力度 [2] - 市级财政下沉财力帮扶县区民生保障 县级财政优先安排基本民生经费预算 [2] - 财政资金直达机制覆盖约4万亿元资金 中央财政已下达3.992万亿元 下达比例97.9% [4] 民生领域支出保障情况 - 上半年全国一般公共预算支出增长5.9% 高于财政收入增幅 [3] - 卫生健康支出增长7.7% 教育支出增长4.2% 社会保障和就业支出增长3.6% [3] - 直达资金中直接惠企支出约3500亿元 覆盖市场主体68万家 合计256万家次 [4][5] 政策实施效果与制度优势 - 转移支付有效缓解地方财政支出压力 推动民生保障和助企纾困工作 [2] - 直达资金机制使基层落实惠企利民政策更有能力和动力 [3][4] - 资金直达制度运行良好 政策效果明显 解决基层财力困难且管理高效顺畅 [4][5]

中国财政分级与江苏财税体制 - 现行中国财政格局为中央、省、地、县区四级财政体系 严格意义上不存在"二级财政"或"三级财政"的官方分类 [6][7] - 财政包干制时期(改革开放至90年代中期)地方政府留存财力较强 分税制改革后中央与地方对增值税实行五五分成 所得税四六分成 中央财力显著增强 [8] 江苏财税特殊性 - 江苏省本级税收仅23.11亿元 占全省税收7642.03亿元的千分之三 省级财政收入251.75亿元仅为广东(3062.61亿元)的8% [12] - 增值税/所得税分成中省级不参与分配 地方留存部分直接归属市县 但通过"增额集中上解"制度 2024年收取下级上解收入2055.39亿元 为省本级收入的8倍 [12][13] - 江苏财政留存比例达77.02% 高于广东(66.92%)和浙江(75.75%) 但与其他省份差异未达数量级 [16] 财税运作机制 - 上级获取财政收入通过"分税"(比例分成)和"上解"(定额上交)两种方式 转移支付为主要的下行资金流动形式 [11] - 江苏采用"中央-省分税+省-市县包干"混合模式 区别于其他省份的"层层分税"逻辑 [15] 改革方向 - 江苏省2024年4月提出财政改革方案 拟将"增量集中上解"调整为"按比例直接共享" 未来将全面转向分税制 [16][17]

宏观收入分配结构与经济增长 - 居民可支配收入占比低制约消费增长 2022年居民部门可支配收入占GDP比重60.8% 显著低于日本(70.3%)、德国(69.5%)和美国(84.9%) [5][6] - 再分配机制不合理导致居民部门转移支付净流出 2000年以来可支配收入持续低于初次分配收入 [7] - 民生领域支出不足 2023年社保+医疗+住房保障支出仅占GDP5.5% 国际比较显示提升空间显著 [8] 政策建议框架 - 短期措施聚焦转移支付 包括消费品以旧换新政策扩围(中西部/农村倾斜)、灵活就业群体定向补贴、3个月有效期消费券等 [10] - 个税改革形成持续现金流 建议起征点从5000元/月提至8000元(年减税300亿) 10-35万年收入区间税率降5个百分点(年减税1000亿) [11] - 长期优化转移支付制度 需完善中央地方财政分配机制 加强中西部/农村地区资金精准投放 [12] 财政工具创新应用 - 政府购买撬动服务消费 重点发展家政专业化/托育普惠化/智慧养老产业 配套银发经济园区建设 [17][18] - 税制改革引导结构升级 对智能家居/新能源汽车研发实施消费导向型税收优惠 扩大文旅/养老服务业增值税留抵退税 [19] - 养老金账户改革提升消费倾向 通过降低账户税率(当前3%)、匹配医疗照护增值服务等方式转化居民储蓄 [20] 政府债务空间测算 - 当前负债率65.7%显著低于G20均值(118.2%) 基准情景下2035年负债率87.3%(GDP年增4%+赤字率4%+利率1.5%) [22][23] - 压力测试显示政策空间充足 情景四(GDP年增3%+赤字率5%)下2035年负债率110% 仍低于发达国家当前水平 [24] - 特别国债资金需平衡消费/投资 建议30万亿国债增量优先支持民生领域 配合OMO利率调控降低融资成本 [25] 消费结构转型趋势 - 服务消费占比52.3%(2022年) 较美日差距明显 政策需引导向养老/托育/文旅等服务业倾斜 [16] - 财政支出结构待优化 当前"重建设轻服务"倾向明显 建议提高民生支出占比至GDP7%以上 [17] - 创新财政工具应用 政府投资基金可引导社会资本进入养老/托育等薄弱领域 [18]

宏观收入分配结构与经济增长 - 居民可支配收入占比偏低制约消费增长，2022年我国居民部门可支配收入占GDP比重为60.8%，显著低于美国（84.9%）、日本（70.3%）和德国（69.5%）[11] - 投资边际收益递减背景下，优化收入分配结构可促进需求动力转换，居民收入增加对消费的拉动效应大于资本形成的抑制作用[6][7] - 收入分配差距影响社会平均消费倾向，我国基尼系数2021年为0.357，需通过再分配调节城乡、行业及地区差距[8] 再分配机制现状与问题 - 我国居民可支配收入占比持续低于初次分配，反映再分配调节不合理，转移支付环节中居民部门净支出[14] - 民生领域支出不足，2023年社保支出仅占GDP的3.1%，社保+医疗+住房保障合计占比5.5%，远低于欧美日10%-20%水平[19] - 城镇居民人均可支配收入增速长期低于GDP增速，2023年城镇非私营单位工资涨幅回落至2017年水平（6669元/年）[17][23] 政策建议：短期刺激措施 - 短期转移支付可提振消费，建议特别国债资金向消费品"以旧换新"（覆盖中西部及农村）、灵活就业群体补贴倾斜[22][23] - 消费券设定3个月有效期可提高核销率（2020年部分地区超80%），分批次发放避免资金沉淀[24] - 个税起征点从5000元/月提至8000元/月，年减税300亿元；中低收入群体税率下调5个百分点（10-20万年收入税率降至5%），年减税1000亿元[25][26] 政策建议：长期结构调整 - 政府购买民生服务可撬动市场投资，重点发展家政、托育（普惠机构）、智慧养老（银发经济产业园）等服务业[32] - 税制改革支持消费升级产业，如智能家居、新能源汽车研发税收优惠，扩大现代服务业增值税留抵退税[33] - 个人养老金税优力度不足（替代率43% vs 国际标准55%），需降低账户税率、提升产品收益率及配套医疗服务[35][36] 财政政策空间与方向 - 我国政府负债率65.7%（2023年）显著低于G20均值118.2%，基准情景下2035年负债率预计87.3%，赤字率提升至5%仍可控[38][39] - 增发国债需平衡消费与投资，消费为有效投资提供市场基础，外资企业将中国消费增长视为首要机遇[40][41] - 货币政策应配合财政政策降低利率（当前7天OMO利率1.5%），减少政府债务成本并平抑债市波动[38][40]