政府和社会资本合作（PPP）新模式落地后，超10万亿元存量PPP项目何去何从一直备受关注。对此， 国务院给出答案。 8月20日，国务院办公厅发布了转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导 意见》（下称《意见》）的通知，要求各地认真贯彻落实《意见》。 为了规范PPP模式，2023年11月国家推出PPP新机制。与此前老PPP模式相比，新机制有很大变化。因 而，此前已经实施的总投资超10万亿元存量PPP项目建设如何推进一直是业内关注的热点话题。 根据明树数据，截至2022年底财政部PPP管理库项目10346个，投资额超16万亿元。此前国家发展改革 委PPP监测服务平台显示，截至2022年底各地录入PPP项目共8057项，总投资11.6万亿元。 此次《意见》明确，将采取分类分级推进实施存量PPP项目。 《意见》明确，将采取分类分级推进实施存量PPP项目。 具体来看，《意见》明确其中对接近完工的项目，要抓紧推进建设、及时验收决算、及早投入运营。对 推进缓慢的项目，要进一步论证建设内容，研究压缩实施规模、优化建设标准、调整配套建设内容等， 减少不必要建设成本，相关程序严格按照有关规定执行，原则上不得 ...

政策核心观点 - 财政部发布指导意见以规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营 提升项目运行质量效益和公共服务供给水平 [1] 项目实施与分类管理 - 地方政府需根据项目性质和财力状况按轻重缓急排序 优先实施具有一定收益的项目 [1] - 对接近完工的项目要抓紧推进建设及时验收决算及早投入运营 [1] - 对推进缓慢的项目要论证建设内容 研究压缩实施规模优化建设标准调整配套建设内容以减少不必要建设成本 原则上不得超出已核定概算总投资 [1] - 政府方和社会资本方需及时足额缴纳项目资本金 [1] - 2024年底前未开工的项目原则上不再采取PPP存量项目模式实施 [1] 项目融资支持 - 金融机构应按照市场化法治化原则客观评估 依法合规积极支持在建项目融资 [2] - 对已签订贷款协议的项目要依法履约 在符合放款条件风险可控前提下及时发放贷款 [2] - 对未签订贷款协议的项目要在充分尽职调查基础上合理确定贷款规模利率期限抵质押品等信贷条件 [2] - 金融机构需优化信贷审批流程 不得无故终止贷款 不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件 [2]

政策核心内容 - 财政部发布《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》旨在规范PPP存量项目建设和运营 提升项目运行质量效益和公共服务供给水平 [1] 项目履约与付费管理 - 地方政府对已运营项目需按合同依法履约 将政府支出责任纳入预算管理 [2] - 必须按绩效结果及时付费 不得以拖延竣工验收或延迟绩效评价等方式拖欠付费 [2] - 经认定涉及拖欠企业账款的 需按照国家有关规定及时妥善解决 [2] 项目运营与收入监管 - 行业主管部门需落实监管责任 指导项目实施机构严格开展绩效监控和评价 加强结果应用并与政府付费挂钩 [2] - 对收费项目需加强收入管理 探索挖掘收入潜力以实现可持续运营 [2] - 对应收费暂未收费的项目 地方政府可在充分论证履行必要程序后实施收费 [2] 项目优化与成本控制 - 鼓励社会资本方 金融机构 政府方平等沟通 优化项目实施内容 合作期限 融资利率等要素以降低运营成本 [3] - 社会资本方可通过创新运营模式 引入先进技术 改进管理手段等方式提高运营专业化水平并压减成本 [3] - 鼓励金融机构与社会资本方平等协商 采取调整还款计划 降低利率 展期等方式优化融资结构 [3] - 政府方可与社会资本方协商调整投资回报率 资金折现率等指标 适当延长合作期限以平滑财政支出 [3] 项目移交与验收标准 - 行业主管部门和实施机构需按相关规定和合同约定对项目建设运营情况进行验收 [3] - 对符合移交标准的项目 实施机构需及时接管并做好资产评估 登记入账等后续管理工作 [3] - 对不符合移交标准的项目 社会资本方需及时整改 [3]

冰雪经济支持政策 - 通过中央预算内投资、地方政府专项债券、中央集中彩票公益金等支持符合条件的冰雪场地、文旅体育设施建设 [1] - 支持中国—上海合作组织冰雪体育示范区基础设施建设，对符合条件的新建（改造）冰雪运动场馆按省内重点投资项目政府投资预算单独报批 [1] - 鼓励4A级以上冰雪旅游景区基础设施项目发行不动产投资信托基金（REITs） [1] 社会资本参与机制 - 规范实施冰雪领域政府和社会资本合作（PPP）项目，鼓励国有企业、民营资本和外资参与冰雪资源开发 [1] - 社会资本参与国有冰雪企业重组改革可享受国家规定的相关税收优惠 [1] 金融与保险支持 - 持续完善境外银行卡受理环境和现金使用环境 [1] - 鼓励保险业金融机构研发冰雪旅游、冰雪运动等领域专门保险产品，提升保险服务能力 [1]

国家发改委投资政策调整 - 加力扩大有效投资，重点实施"两重"建设（重大战略项目和重大民生工程）[1] - 统筹"硬投资"（基础设施）与"软建设"（制度配套），完善投入机制以提高效率[1] - 优化中央预算内投资领域，加速下达投资计划[1] 政府投资工具运用 - 强化地方政府专项债券管理，实施"负面清单"（限制领域）和资本金"正面清单"（允许范围）[1] - 试点项目"自审自发"模式以提升审批效率[1] - 设立新型政策性金融工具，解决项目资本金及配套资金短缺问题[1] 民间资本参与机制 - 推动优质项目向民间资本开放推介[1] - 规范政府和社会资本合作（PPP）新机制，明确实施标准[1]

政策背景 - PPP新机制明确全部采用特许经营模式，聚焦使用者付费项目，严格限制政府付费和可行性缺口补助项目，强调市场化收益优先 [4] - 2025版审核要点针对地方在新机制落地中出现的问题，如项目收益测算不规范、风险分配不合理等，进一步明确审核标准，强化全生命周期监管 [5] 核心审核要点 项目准入条件 - 领域限制：仅限具有经营性收益的领域（如交通、环保、市政等），严禁借PPP名义变相举债 [6] - 收益要求：使用者付费需覆盖建设运营成本，未来现金流预测需提供第三方评估报告 [7] - 负面清单：禁止学校、医院等公益性项目打包为特许经营项目 [8] 特许经营方案审核 - 期限：一般不超过40年，需与行业特点、投资回收周期匹配 [9] - 风险分配：政府不承诺保底收益，社会资本承担主要运营风险 [10] - 竞争性招标：必须公开招标，杜绝"明招暗定"，外资企业平等参与 [11] 财政风险防控 - 政府支出责任：不得新增隐性债务，涉及政府支付义务的需纳入中期财政规划 [12] - 可行性缺口补助：确需补助的，需省级发改委、财政厅联合审批 [13] 全流程监管要求 - 绩效挂钩：付费与项目产出绩效严格绑定，未达标扣减付费 [14] - 退出机制：明确社会资本退出路径和资产处置方式，防止"烂尾" [15] 政策影响与趋势 对地方政府的影响 - 严控项目质量，倒逼地方筛选真正具有经营性的项目，减少盲目上马 [16] - 强化财政纪律，违规项目将面临审计问责 [17] 对社会资本的影响 - 具备运营能力的企业（如环保、能源类）迎来机遇，纯施工企业逐步退出 [18] - 外资企业可通过竞争性程序参与，但需适应中国式特许经营规则 [18] 未来趋势 - 行业分化：交通（收费公路）、新能源（充电桩）等领域PPP项目占比提升 [19] - 金融配套：REITs、项目收益债等工具或与新机制PPP进一步衔接 [19] 地方实施建议 - 前期论证：加强物有所值评价和财政承受能力论证，避免"可批性报告" [20] - 合同设计：聘请专业法律团队，明确特许经营条款与争议解决机制 [20] - 动态监管：利用信息化平台监控项目运营数据，及时预警风险 [21]

城市更新投融资机制 - 健全投融资机制需政策性财政金融支持和市场化社会融资支持两方面共同推进 [1][2] - 2024年实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元，未来投资规模将进一步扩大 [1] - 地方政府专项债投向领域和资本金范围将扩大，政策性银行将提供风险可控的金融支持 [2] 地方实践案例 - 成都、唐山通过财政专项资金以直接投资或贴息等方式支持城市更新 [2] - 重庆、烟台发行政府专项债提供长周期低成本资金 [2] - 江苏推出"城新贷"财政贴息政策，省级财政贴息1个百分点 [2] - 南通设立"资金超市"对接金融机构与项目需求方 [2] 社会资本参与挑战与措施 - 城市更新项目公益属性强、回报周期长，对社会资本吸引力不足 [3] - 鼓励民营企业参与特许经营，吸引社会资本和居民参与 [3] - 金融机构需提供多样化金融产品，满足不同项目阶段需求 [3] - 探索PPP新机制和基础设施REITs以提升社会资本参与度 [4] 国际经验借鉴 - 美国丹佛联合车站改造采用PPP模式，政府投入5亿美元引导民间资本 [4] - 税收增额融资用于偿还贷款，国内可借鉴类似模式并优化实施 [4] 政策与市场协同 - 需平衡政府与市场作用，政府性支持需积极尽力，社会化融资需提供低成本便捷支持 [5] - 多部门联合出台措施优化金融产品设计，包括贷款额度、期限、利率等 [4]