行业背景与现状 - 在“AI+”浪潮下，政府主导的产业投资基金呈全面爆发态势，形成国资主导、市场化机构跟进、产业园区提供土地的产业链模式 [2] - 截至2024年末，各级政府共成立1627支政府投资基金，自身规模累计达3.35万亿元 [4] - 2025年前三季度，各地政府设立的专项母基金、子基金总体数量应已超过4万亿元，政府引导基金从国家级、省市级向区县级下沉 [5] - 截至2025年上半年，在公开备案的11930家存续股权投资基金管理人中，国资背景管理人占比34.5%，其管理规模占全市场七成份额 [7] 上海新规核心内容 - 上海市政府发布《上海市政府投资基金管理办法（试行）》，系统规定基金“募、投、管、退”全流程管理体系 [2] - 管理办法规定同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立基金，严格控制新设基金 [2] - 上海的管理办法将政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金，并明确各自投资重点 [5] - 设立政府投资基金实行市、区两级分级管理，报同级政府批准，区级应整合优化现有基金，严格控制新设基金，乡镇政府原则上不得设立基金 [6] - 子基金原则上以直投项目方式进行投资，严控基金层级，防止多层嵌套 [8] - 管理办法界定政府与市场边界，要求政府部门尊重基金发展规律，不以行政手段干预日常管理和投资决策 [8] - 上海管理办法采取原则上不循环投资，基金退出后资金应及时分配，政府出资部分的本金和收益及时足额上缴国库 [8] 政策出台动因与影响 - 上海此次发布的管理办法意在回应落实今年国办1号文件精神，扎实推进地方政府投资基金高效运作和风险管控 [2] - 今年第三季度，国内融资额排名前20的机器人公司中，75%的背后出现了国资机构身影，政府基金蜂拥而上隐藏风险 [2] - 国办1号文是首个国家级政府投资基金指导文件，内容涵盖基金设立、募资、运行、退出全流程，提出25条具体措施 [3][4] - 政府投资基金快速发展不可避免地存在投向同质化以及个别地区盲目跟风设立基金等问题 [5] - 上海的管理办法将提升财政资金使用效率，促进基金有序运行，为其他地方政府投资基金开启示范效应 [9] 典型运作模式 - “基金+产业园+产业方”的生态构建模式已成为标准操作，例如上海基金与张江机器人谷绑定，北京基金与经开区机器人产业园协同发展 [7] - 湖北模式形成体系化，母基金主要出资方湖北科投在筹备基金同时牵头建设面积近7000平方米的湖北人形机器人创新中心 [7]

王爽表示， 2 0 2 5国办一号文不仅在顶层设计上填补了监管空白，也为政府投资基金行业的规 范化、专业化运作提供了坚实保障。出资比例和返投要求松绑、注册地限制取消、退出机制优 化和容错机制建立等举措，正在重塑政府投资基金的发展生态。 第四届达沃斯全球母基金峰会即将盛大启幕 2025全球最佳投资机构榜单评选开启 2025母基金研究中心专项榜单正式揭晓 在主题报告环节，中国国际科技促进会母基金分会秘书长、水木资本合伙人王爽以《政府投资 基金高质量发展新格局》为题，围绕国家最新发布的《关于促进政府投资基金高质量发展的指 导意见》（国办发〔 2 0 2 5〕1号），分析了政策背景、核心内容及行业发展趋势，并分享了各 地政府投资基金的实践案例。 1 0月2 2日，《陕西基金年鉴（2 0 2 5）》发布暨政府投资基金高质量发展推进会在西安圆满结 束。本次活动由陕西省证券投资基金业协会主办，会议汇聚了来自政府主管部门、行业机构、 学术界2 0 0余位代表，共同见证《陕西基金年鉴（2 0 2 5）》的正式发布，探讨陕西政府投资基 金发展的未来。活动得到了中共陕西省委金融委员会办公室、中国证券监督管理委员会陕西监 管局、陕西 ...

文章核心观点 - 地方政府产业基金已成为中国私募股权市场的主流有限合伙人，超过80%的LP角色由其承担 [1] - 基金通过政策驱动、财政资金放大和招商引资等方式，在推动产业升级和区域经济发展中发挥关键作用 [1][2][3][4] - 行业面临社会资本参与度不足、运作经验欠缺和人才短缺等挑战，需通过完善机制和拓宽资金渠道应对 [12][13] 地方政府产业基金成为主流LP的背景 - 国家“十四五”规划及“双循环”格局驱动地方政府通过基金精准引导资本流向半导体、人工智能、生物医药等战略性新兴产业 [2] - 采用“政府引导、市场运作”模式实现财政资金放大，例如云南省力争5年内构建500亿元以上基金体系，带动社会资本投资不低于1000亿元 [3] - “基金招商”模式成为吸引优质项目落地的重要工具，如瑞安市成功招引和阳智能电梯部件、博泰智能汽车零部件等重大产业项目 [4] 地方政府产业基金的运作模式 - 普遍采用“母基金+子基金”架构设计，例如甘肃省政府投资基金通过三级架构实现对全省产业发展的全面覆盖 [5] - 投资策略紧密围绕产业政策，重点投向战略性新兴产业，如深圳市设立的人工智能和具身机器人产业基金首期规模20亿元，投向算法模型、AI+行业应用等前沿领域 [6] - 委托专业投资管理机构进行市场化运作，并建立收益让渡、尽职免责等激励约束机制以提升效益 [7] 地方政府产业基金的影响 - 通过精准投资推动传统产业高端化、智能化、绿色化转型，并培育新增长点，如上海未来产业基金投资脑机接口、合成生物学等领域 [9] - 吸引社会资本参与实现政府资金放大，通过“投贷联动”、“投保联动”等机制促进创新链、产业链、资金链深度融合 [10] - 招商引资增强区域经济竞争力，例如星际荣耀航天科技在成都双流区落地，推进可重复使用液体火箭生产基地建设 [11]

上海市政府投资基金管理办法核心要点 - 上海发布《上海市政府投资基金管理办法（试行）》，共计7章44条，系统规定了政府投资基金"募、投、管、退"的全流程管理体系 [3] - 办法是对年初国办1号文的响应与落地，旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系 [3][12] 基金定义与分类 - 政府投资基金是指各级政府通过预算安排，单独或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式引导社会资本支持产业和领域发展及创新创业的投资基金 [5] - 未足额保障"三保"支出、政府债务付息等必保支出或债务风险高的地区不得安排政府出资新设基金 [5] - 政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金 [5] - 创业投资类基金可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期，推动投早、投小、投硬科技 [5][12] - 产业投资类基金应建立多元出资结构，适当降低政府出资比例，吸引更多社会资本，聚焦支持重点产业关键环节和重点项目 [5][12] 基金设立规范 - 基金布局应适度集中，同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立基金，避免同质化竞争和碎片化 [6][7] - 设立政府投资基金实行市、区两级分级管理，报同级政府批准，区级应整合优化现有基金，严格控制新设基金，乡镇政府原则上不得设立基金 [6][11] - 新设政府投资基金的存续期一般不超过10年，但创业投资类基金、国家和本市重点发展的战略性新兴产业领域投资基金可适当延长存续期 [6][14] - 对同类基金较多、投资领域明显交叉重合，以及存在投资情况不及预期等情况的基金，鼓励开展基金整合重组 [6][16] 基金管理要求 - 子基金原则上以直投项目方式进行投资，严控基金层级，防止多层嵌套影响政策目标实现 [8][17] - 各级政府部门应充分尊重政府投资基金发展规律，不以行政手段干预基金日常管理和具体项目投资决策 [8][19] - 管理费在投资期和退出期实行差异化管理，投资期管理费应以实缴出资或实际投资金额为计提基数，退出期应以未退出原始投资成本为计提基数并适当降低标准，存续期满后不得收取管理费 [8][23] 基金退出机制 - 基金存续期满前达到退出条件的，经各出资人同意可通过回购、转让等方式适时退出 [10][25] - 基金未达到预期效果，投资进度缓慢或资金长期闲置的，政府出资部分可按照协议约定提前退出 [10][25] - 政府投资基金原则上不循环投资，基金投资的子基金和项目退出后应及时向出资人分配资金，政府出资部分的本金和收益及时足额上缴国库 [10][28] 行业背景与影响 - 截至2025年上半年，11930家存续股权投资基金管理人中，国资背景管理人占比34.5%，国资背景管理人基金管理规模占全市场七成份额 [12] - 政府引导基金面临基金定位、返投、退出、容错等挑战，各地正陆续出台相关管理办法推动行业向更加健康、成熟、高效的创投生态发展 [12]

活动概况 - 陕西省证券投资基金业协会在西安举办《陕西基金年鉴（2025）》发布暨政府投资基金高质量发展推进会 [1] - 会议汇聚政府主管部门、行业机构、学术界200余位代表 [1] 监管导向与行业定位 - 陕西证监局强调私募基金服务中国式现代化建设的重要作用 需发挥政府投资基金的引领支撑作用 坚持价值投资和长期投资 [1] - 合规运作是私募行业发展的生命线 需落实全面风险管理 践行合规、诚信、专业、稳健理念 [1] - 行业需坚持以投资者为本 履行保护责任 通过专业调解机制化解纠纷 维护投资者合法权益 [1] - 国家一系列政策文件为基金行业发展注入强劲信心与动力 [1] 行业年鉴发布与意义 - 《陕西基金年鉴（2025）》正式发布 今年是连续第四年编纂并通过中国财政经济出版社出版 [2] - 年鉴从行业记录资料升级为正式出版物 进入图书馆藏和学术引用系统 意味着陕西基金行业研究成果跻身国家级知识传播与学术交流平台 [2] - 年鉴系统梳理过去一年全国和陕西基金行业发展脉络、政策环境与实践成果 是权威全面的参考资料和行业未来发展指南 [3] 自律机制与服务优化 - 协会成立调解工作室 旨在完善行业纠纷多元化解机制、优化营商环境、保护投资者合法权益 为行业健康可持续发展构筑防火墙 [4] - 协会政府投资基金专业委员会成立 标志着该领域研究、交流与合作进入组织化、体系化新阶段 [4] - 政府投资基金专业委员会将成为政策制定智囊团、业务创新策源地和产融连接器 助力陕西现代产业体系构建 [4] 政策解读与行业展望 - 会议主题报告围绕国家发布的《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》 分析政策背景、核心内容及行业发展趋势 并分享各地实践案例 [5] - 协会将继续发挥桥梁纽带功能 推动陕西政府投资基金与私募基金行业坚守合规底线、提升专业能力 [6]

政府投资基金资金闲置问题 - 河北省审计厅指出部分政府投资基金投资分散、资金长期闲置、投资偏离等问题 其中3支省级政府投资基金闲置比例较高 2019年财政出资5000万元设立的科技成果转化引导子基金截至2024年底资金仍在相关单位滞留未发挥效益[6][7][8] - 湖北省审计厅发现14支基金长期闲置 涉及金额28.85亿元 另有12支基金未聚焦服务省委省政府决策部署 16支基金未按协议约定支持省内产业发展[6][9] - 福建和江西等地审计报告同样指出基金整合效果有待加强 省级政府投资基金尚未开展投资导致资金闲置 部分基金投资项目支持方向与基金目标定位不完全相符[6][9] 政府投资基金运营管理问题 - 河北省7支政府投资基金未明确基金存续期或未及时设立子基金 科技投资引导子基金投资偏离投向1.43亿元 个别基金管理人未在中国证券投资基金业协会备案[7][8] - 湖北省14支基金以明股实债方式投资项目12.69亿元 27支基金或基金管理人未备案 1支子基金到期后未办理延期手续仍然存续[9] - 市场上90%的政府LP要求尽快投资并设下"今年必须投多少"的考核目标 但因需兼顾返投要求 找项目难度加大[10][11] 政府投资基金市场规模 - 截至2024年末中国累计设立政府引导基金2178只 总目标规模约12.84万亿元 已认缴规模约7.70万亿元[13] - 截至2025年上半年 11930家存续股权投资基金管理人中国资背景管理人占比34.5% 管理规模占全市场七成份额[13] 政策规范与改革方向 - 2024年1月国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》 明确将基金划分为产业投资类和创业投资类两类 实施差异化管理[13] - 2024年7月国家发展改革委发布《政府投资基金布局规划和投向工作指引(公开征求意见稿)》 要求财政部门合理安排出资防止资金闲置 鼓励降低或取消返投比例[14][15][16] - 新政策鼓励取消基金及管理人注册地限制 完善基金退出机制 对不符合要求的基金原则上存续期满后应有序退出 鼓励相关基金整合重组[13][16]

基金发展导向 - 大力发展长期资本、耐心资本、战略资本 [1] 基金存续期设置 - 产业投资类母基金存续期最长为15年 [1] - 创业投资类母基金存续期最长为20年 [1] - 采用直接投资模式的基金存续期最长为10年 [1] - 基金存续期可结合产业发展规律和企业生命周期特点灵活设置 [1] 投资与退出安排 - 合理确定基金投资期和退出期 [1] - 退出期不得进行投资 [1] 特殊出资主体规定 - 财政部门根据需要设立的基金出资主体不受上述时间限制 [1]

政府投资基金政策框架 - 河南省政府出台《关于促进政府投资基金高质量发展的实施意见》 提出8方面25条措施 涵盖基金定位 市场化运作 风险防控和退出机制等关键领域 [1][10][11] 基金分类与期限结构 - 产业投资类母基金最长存续期15年 创业投资类母基金最长存续期20年 直投基金最长存续期10年 [2][13][14] - 创业投资类基金可提高政府出资比例 放宽存续期要求 延长绩效评价周期 [13] 市场化运作机制 - 采取市场化方式遴选基金管理人 要求具备募资能力 专业能力和投资管理业绩 [3][16] - 管理费以实缴出资或实际投资金额为计算基础 存续期满后不得收取管理费 [3][16] - 基金对同一投资项目累计投资不超过20% 参股不控股 并购基金和专项基金经批准可豁免 [17] 投资策略与返投要求 - 产业投资基金重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目 [13] - 创业投资基金着力投早 投小 投长期 投硬科技 [13] - 返投比例原则上不低于政府出资额 但可适当降低或取消 放宽返投认定标准至直接 间接和引导带动投资 [17] 风险防控体系 - 建立健全关联交易管理制度 禁止利益输送 关联交易需经投资者决策同意并充分披露 [4][15][20] - 选择具备托管资质的金融机构进行基金托管 定期提交托管报告 [19] - 加强财会监督和审计监督 严防财务造假 [19] 退出机制创新 - 鼓励发展S基金和并购基金 完善多层次资本市场体系 支持私募股权和创业投资份额转让试点 [5][22] - 支持非财政出资人提前购买政府份额：3年内可按原始出资额转让 3-5年可按原始出资加存款利息转让 5年以上按市场化方式定价 [5][22] - 政府出资退出采取市场化定价 必要时聘请专业机构评估估值 [6][23] 绩效评价与容错机制 - 建立全生命周期考核体系 不简单以单个项目或单年度盈亏作为考核依据 [7][24] - 探索尽职合规责任豁免容错机制 对依法合规投资损失免予追责 [7][24] - 基金清算后可根据绩效评价结果向管理机构和其他出资人让利 最高让利财政出资净收益的100% [9][25] 资金管理与统筹布局 - 政府出资纳入预算管理 报本级人大批准 防止资金闲置 [15] - 严控县级政府新设基金和管理人 财力较强县区需经省辖市政府审批 [15] - 推动存量基金整合优化 避免重复设立 对交叉重合基金通过母基金等方式整合 [24][25] 跨部门协同与生态建设 - 财政部门履行出资人职责 发展改革部门负责信用建设和投向指导 市场监管部门建立工商登记绿色通道 [26] - 开展金融资产投资公司直投试点 推动保险公司 资产管理公司参与基金 [9][25] - 创新投贷保联动机制 加强金融机构协同 [9][25]

政府投资基金资金闲置问题 - 湖北14只基金长期闲置涉及金额28.85亿元[1] - 河北2019年财政出资5000万元科技成果转化引导子基金截至2024年底资金仍滞留未使用[2] - 福建省级政府投资基金整合后尚未开展投资导致资金闲置[2] 政府投资基金投向偏离问题 - 江西部分基金投资项目与目标定位不完全相符 支持省内重点产业发展不足[3] - 湖北12只基金未聚焦服务省委省政府决策部署 16只基金未按协议支持省内产业发展[3] - 河北科技投资引导子基金投资偏离投向1.43亿元 部分基金运行多年仍未明确投向领域[3] 政府投资基金政策规范 - 国务院办公厅2024年1月发布指导意见 明确划分产业投资类基金和创业投资类基金两类并实施差异化管理[3] - 国家发改委2024年7月底发布征求意见稿 明确政府投资基金投向领域负面行为清单[4] - 专项债券资金首次允许投向政府投资基金 北京/广州/成都/江苏/安徽/上海/宁波等地已发行专项债用于基金[4] 政府投资基金规模数据 - 截至2024年末累计设立政府引导基金2178只[6] - 总目标规模约12.84万亿元[6] - 已认缴规模约7.70万亿元[6] 政府投资基金运作矛盾 - 存在政策目标约束与市场收益诉求的双重矛盾[5] - 实际运作中存在募资困难/监管约束多/市场化不足/专业人才缺乏等问题[5] - 可投标的物缺乏且退出渠道不畅[5]

政府投资基金政策动向 - 甘肃省发布《实施意见》要求各级财政部门统一管理本级政府投资基金 严控新设基金并推动优化整合已设基金 与国办一号文指引一致 [1] - 国办一号文原仅限制区县级新设基金 甘肃政策将严控范围扩大至市级层面 显示覆盖面进一步扩大 [2] - 2025年第一季度全国地方国资新设基金298只同比减少2.5% 总规模3384.1亿元同比下滑19.04% 县级引导基金备案仅15只同比减少3只 [2] 存量基金整合措施 - 山西省要求同一政府避免重复设立行业基金 鼓励交叉重合基金整合重组以增强规模效应 [2] - 甘肃省提出优化整合已设基金 明确直接管理或委托管理的职责划分 强化统一运作管理 [2] 出资比例与返投政策调整 - 荆州市新设20亿元母基金对人才创新和科技创新子基金出资比例最高可达99% 突破行业常规 [3] - 天津引导基金对并购母基金出资比例上限提至50% 券商类并购母基金可达70% 四川单一国资对创投基金出资比例可提至70% [3] - 多地探索降低或取消返投比例 提升基金市场化程度和吸引力 [3] 地方政策密集出台 - 成都明确政府投资定义与资金安排方式 黑龙江修订省级基金管理办法规范设立及退出流程 [5] - 广东、山西等地结合本地实际出台政策 显示基金设立更审慎且注重产业带动效果 [5] - 平顶山市推出尽职免责办法 激励担当同时防控风险 反映专业化管理和风控受重视 [5] 行业发展趋势 - 政府投资基金加速走向规范发展 呈现质量优先、市场化程度提升、专业化管理强化三大趋势 [5] - 未来基金将深化与产业融合 通过资源整合更好服务国家战略 在产业升级和新动能培育中发挥更大作用 [6]