2025.05. 05 本文字数：2557，阅读时长大约4分钟 作者 | 第一财经 陈益刊 为稳经济、防风险，地方政府加快发行债券筹资，将资金投向重大项目建设、偿还隐性债务、支持楼 市稳定和消化拖欠企业账款等。 根据财政部、中国债券信息网等数据，2025年前4个月，全国发行地方政府债券合计约35354亿元， 同比增长约84%。无论是发债规模还是增速均创近年同期新高。 为何今年以来地方政府发债规模急剧增长？这笔巨额资金花哪儿了？影响几何？近期召开的中共中央 政治局会议要求，加快地方政府专项债券、超长期特别国债等发行使用。未来专项债发行将有何变 化？是否会增加额度？ 地方发债快增 在地方财政收支矛盾较大的背景下，地方政府投资建设重大项目等愈加依赖举债，而举债的合法途径 基本就是发行地方政府债券。 地方政府债券按用途分为新增债券和再融资债券。新增债券资金主要用于基础设施等重大项目、民生 项目等建设，而再融资债券主要用于偿还到期地方政府债券本金或置换隐性债务等，即"借新还旧"。 根据前述公开数据，今年前4个月全国发行的约3.5万亿元地方政府债券中，新增债券约1.5万亿元， 同比增长约54%；再融资债券发行约2万亿元， ...

近年来，地方政府专项债券作为积极财政政策的重要工具，在稳投资、扩内需、补短板等方面发挥了重 要作用。然而，随着专项债用作资本金的政策逐步推进，实践中也暴露出一些亟待解决的问题，如项目 收入分配权不足导致地方政府缺乏使用动力、支持领域存在政策间竞争、专项债券与市场化融资项目资 产难以切割、以及资金使用限制等问题。这些问题不仅影响了专项债资金的使用效率，也制约了其撬动 社会资本的潜力。 （来源：中机院） 专项债用作资本金面临的主要问题 1. 项目收入分配权不足，地方政府缺乏使用动力 - 专项债用作资本金的项目主要集中在铁路、收费公路、民生保障类项目等领域。其中，铁路和收费公 路项目省级以下政府基本没有收入分配权，民生保障类项目收益微薄甚至亏损，而收益良好的项目往往 已有社会投资或银行支持，地方政府缺乏申请专项债用作资本金的动力。 2. 支持领域存在政策间竞争 - 目前专项债支持的领域与其他政策（如特别国债、PPP、REITs）存在重叠，收益良好的项目往往优先 选择其他融资方式，导致专项债的使用空间被挤压，同时一些收益较差但符合领域的项目难以获得支 持。 2. 扩大专项债用作资本金的用途范围 - 2025年专项债券 ...

文章核心观点 郑州市政府发布通知运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地，明确收地范围、价格确定及收地工作具体要求 [1][2] 收地范围 - 企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地（优先） [3] - 因低效用地再开发或基础设施建设等确需收回的土地 [3] - 已动工地块中规划可分割且暂未建设的土地 [3] - 国家、省、市等相关政策规定可以收回收购的土地 [3] 价格确定 - 收地价格以基础价格为基础，与土地使用权人协商一致后经集体决策确定，基础价格按土地市场评估价格，相较企业土地成本就低确定 [5] - 司法或破产拍卖进入变卖程序的土地，相关司法程序完结后，在变卖价格不高于基础价格的前提下，按变卖价格和税费确定收地价格 [6] - 承担有保交楼任务的企业无力继续开发已供应未动工的住宅用地和商服用地，按基础价格确定收地价格，收地款用于保交楼项目 [7] - 拟收回收购地块的原土地使用权人在市域内参与竞买与原土地等值及以上土地的，按基础价格确定收地价格，企业足额缴纳新地块土地价款后，支付收地价款 [7] - 因法定原因导致土地使用权人至收地工作实施时仍无法开工的，按基础价格确定收地价格 [8] - 除上述情形以外的土地，按基础价格下调5%确定收地价格 [9] 收地要求 - 收回收购的存量闲置土地纳入储备后，根据国家调控政策要求和市场发展形势开展土地供应，因市场价格波动导致国有土地资产减值的，不予考核追责 [11] - 收回收购的土地按规划优先用于保障性住房建设、基础设施配套、公共服务设施建设补短板等重点民生领域和实体经济用地项目，原则上当年不再供应用于房地产开发 [11] - 各区政府全面调查摸底，提前做好专项债券资金申请和收地前期工作，按要求及时纳入年度土地储备计划 [11] - 加强部门沟通协调，突出银行改革化险、保交楼项目等涉及的存量闲置土地，分期分批稳妥推进和实施收地及后续再供应工作 [11] - 充分发挥土地储备“蓄水池”作用，提升收回收购土地品质，优化规划条件，强化投放调控和流量管理，维护良性土地供需关系 [11] - 各级各部门合理运用价格机制，有效防范廉政风险和道德风险，确保地方政府专项债券资金依法合规使用 [12]

3月11日，自然资源部、财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通 知》，明确发债要求及资金使用主体，从完善专项债券申报审核流程、做好资金和收益的综合平衡、严格 监督管理等方面提出具体要求。其中，申请发行专项债券的土地储备项目须纳入土地储备计划，用于土地 储备的地方政府专项债券资金只能由纳入名录管理的土地储备机构使用。 《通知》明确发债要求及资金使用主体。申请发行专项债券的土地储备项目须纳入土地储备计划，并在全民所 有土地资产管理信息系统中有对应的标识码。各地要优先将处置存量闲置土地清单中的地块纳入土地储备计 划，确有需求的新增土地储备项目也应纳入土地储备计划。用于土地储备的地方政府专项债券资金只能由纳入 名录管理的土地储备机构使用，实行专款专用、封闭管理，专项用于土地储备工作。 根据《通知》，存量闲置土地包括，企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的房地产用地，以及其他符合 收回收购条件的土地。2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围。 《通知》要求完善专项债券申报审核流程。地方各级自然资源主管部门要组织谋划土地储备项目，优先选择成 熟度高、操作性强、预期效益显著、 ...

1、GDP增长目标与支撑因素 - 2025年GDP增长预期目标设定为5%左右，与31个省份加权平均目标5.3%相近，体现稳就业、防风险、惠民生的政策导向 [2] - 经济回升向好的三大保障：超大规模市场与完整产业体系（全球唯一全工业门类国家）、需求/结构/动能升级空间、新动能转换关键期 [2] 2、财政政策力度显著提升 - 赤字率拟按4%安排（2008年以来最高），赤字规模5.66万亿元（同比+1.6万亿元），一般公共预算支出29.7万亿元（同比+1.2万亿元） [3] - 财政支出结构优化方向：从投资为主转向投资消费并重，增加居民转移支付与民生支出占比 [3][4] 3、特别国债与专项债扩容 - 超长期特别国债发行1.3万亿元（同比+3000亿元），其中3000亿元用于消费品以旧换新（规模翻番） [5][6] - 地方政府专项债安排4.4万亿元（同比+5000亿元），重点投向土地收储、存量房收购及拖欠账款化解 [7] - 政府债务总规模达11.86万亿元（同比+2.9万亿元），财政支出强度创历史新高 [7] 4、货币政策与消费刺激 - 货币政策定调"适度宽松"，明确将适时降准降息，流动性目标从"合理充裕"升级为"充裕" [8] - 消费专项行动包括：3000亿元特别国债支持以旧换新、优化休假制度释放文旅体育消费、扩大健康养老等服务供给 [9][10] 5、产业升级与新质生产力 - 新兴产业重点发展商业航天、低空经济、生物制造、量子科技等，持续推进"人工智能+"行动 [11] - 传统产业改造聚焦制造业技改、设备更新及产业链升级，强化基础再造与重大装备攻关 [11] 6、房地产与教育医疗改革 - 房地产政策首次提出"更大力度促进健康发展"，专项债支持存量房收购，限购松绑与保障房贷款范围拓宽预期增强 [12] - 教育体系改革包括高中阶段学位扩容、免费学前教育推广、职教产教融合及"双一流"建设加速 [13] - 医疗改革深化公立医院公益性导向，推动优质资源下沉，创新药目录制定与医保支付方式改革同步推进 [14][15]

文章核心观点 今年拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房等，对防范和化解楼市风险有积极意义，该政策今年有望发挥更大作用，但房地产风险化解需各项稳楼市措施整体推进 [3][4][5] 2025年经济社会发展总体要求和政策取向 - 拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等 [4] 防范化解房地产风险 - 截至2024年第一季度，我国存量闲置未开工土地计容建筑面积或达12.6亿平方米，按2025年全国新开工面积测算，可供新开工周期约2.09年，各地实际闲置土地库存压力可能更大，存量土地和商品房带来的资金压力庞大 [6] - 去年四季度以来房地产市场升温，但单独依靠市场消化库存化解风险力度不够，政府收储存量土地和商品房是解决企业债务压力的有效措施 [6] - 收储存量土地和商品房是“政府下场调节供需”的重要举措，对平衡楼市供需关系、稳定市场预期有积极效果 [7] - 去年11月土地储备专项债正式重启，年末扩大专项债使用范围，今年各地纷纷推进，广东发行307亿元专项债用于回收闲置存量土地 [7] - 今年地方政府专项债额度增加5000亿元，用于土地收储和收购存量商品房的额度大概率继续提高，该政策对楼市风险兜底和化解有望产生积极效果 [7][8] 2025年部分重点工作 财政 - 赤字率拟按4%左右安排，赤字规模比上年增加1.6万亿元 [10] 政府 - 拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元 [10] 投资 - 合计新增政府债务总规模11.86万亿元，比上年增加2.9万亿元 [10] 特别国债 - 拟发行超长期特别国债1.3万亿元，比上年增加3000亿元；拟发行特别国债5000亿元 [10] 消费 - 实施提振消费专项行动，安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新 [10] 新兴生产力 - 推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展，培育生物制造、量子科技等未来产业 [11] - 加快制造业数字化转型，发展智能网联新能源汽车等新一代智能终端以及智能制造装备 [11] 教育 - 扩大高中阶段教育学位供给，逐步推行免费学前教育 [11] 市场环境 - 落实解决拖欠企业账款问题长效机制，开展规范涉企执法专项行动 [11] 开放 - 推动互联网、文化等领域有序开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点 [11] 住房 - 推动房地产市场止跌回稳，加力实施城中村和危旧房改造，推进收购存量商品房，做好保交房工作 [11] 乡村振兴 - 实施种业振兴行动，启动中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，加大对产粮大县支持，拓宽农民增收渠道 [11] 城镇化 - 推动将符合条件的农业转移人口纳入住房保障体系 [11]

财政政策与债务发行 - 今年赤字率拟按4%左右安排 [2] - 拟发行超长期特别国债1 3万亿元 比上年增加3000亿元 [4] - 拟发行特别国债5000亿元 支持国有大型商业银行补充资本 [5] - 拟安排地方政府专项债券4 4万亿元 比上年增加5000亿元 重点用于投资建设 土地收储和收购存量商品房 消化地方政府拖欠企业账款等 [6][7] 货币政策与金融支持 - 优化和创新结构性货币政策工具 更大力度促进楼市股市健康发展 [9] - 加大对科技创新 绿色发展 提振消费以及民营 小微企业等的支持 [9] - 安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新 [10] - 用好超长期特别国债 强化超长期贷款等配套融资 加强自上而下组织协调 更大力度支持"两重"建设 [12][13] 新兴产业与未来产业 - 开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动 推动商业航天 低空经济等新兴产业安全健康发展 [13][14] - 建立未来产业投入增长机制 培育生物制造 量子科技 具身智能 6G等未来产业 [16] - 加快制造业重点产业链高质量发展 强化产业基础再造和重大技术装备攻关 [18] - 持续推进"人工智能+"行动 将数字技术与制造优势 市场优势更好结合起来 支持大模型广泛应用 大力发展智能网联新能源汽车 人工智能手机和电脑 智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备 [19][20] 房地产与消费市场 - 持续用力推动房地产市场止跌回稳 因城施策调减限制性措施 加力实施城中村和危旧房改造 充分释放刚性和改善性住房需求潜力 [29] 对外开放与制度改革 - 无论外部环境如何变化 始终坚持对外开放不动摇 稳步扩大制度型开放 有序扩大自主开放和单边开放 以开放促改革促发展 [27] 教育与执法规范 - 开展规范涉企执法专项行动 集中整治乱收费 乱罚款 乱检查 乱查封 坚决防止违规异地执法和趋利性执法 [24][25]

2024年政府工作报告要点总结 2024年工作回顾 - 国内生产总值增长5% [1] - 粮食产量首次突破1.4万亿斤 [1] - 城镇新增就业1256万人 [1] - 新能源汽车年产量突破1300万辆 [1] 2024年主要预期目标 - 国内生产总值增长5%左右 [1] - 城镇新增就业1200万人以上 [1] - 居民消费价格涨幅2%左右 [1] - 粮食产量1.4万亿斤左右 [1] - 单位国内生产总值能耗降低3%左右 [1] 财政政策 - 赤字率拟按4%左右安排，赤字规模比上年增加1.6万亿元 [1] - 拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元 [1] - 合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元 [1] - 拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元 [1] - 拟发行特别国债5000亿元 [1] 产业政策 - 推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展 [1] - 培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业 [1] - 加快制造业数字化转型 [1] - 大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备 [1] - 实施提振消费专项行动，安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新 [1] 民生保障 - 扩大高中阶段教育学位供给，逐步推行免费学前教育 [1] - 居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准分别再提高30元和5元 [1] - 城乡居民基础养老金最低标准再提高20元 [1] - 制定促进生育政策，发放育儿补贴 [1] 房地产市场 - 持续推动房地产市场止跌回稳 [1] - 加力实施城中村和危旧房改造 [1] - 推进收购存量商品房 [1] - 继续做好保交房工作 [1] - 推动将符合条件的农业转移人口纳入住房保障体系 [1] 乡村振兴 - 深入实施种业振兴行动 [1] - 启动中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿 [1] - 加大对产粮大县支持 [1] - 拓宽农民增收渠道 [1] 市场环境 - 落实解决拖欠企业账款问题长效机制 [1] - 开展规范涉企执法专项行动 [1] - 推动互联网、文化等领域有序开放 [1] - 扩大电信、医疗、教育等领域开放试点 [1]