文/《 清华金融评论 》 杨曦 20 26年我国继续实施积极财政政策，赤字规模拟安排5. 89万亿元，较上 年增加2 30 0亿元，在保持必要支持力度的同时更注重精准和可持续。政 策着力优化支出结构，聚焦稳内需、促转型、防风险。地方政府专项债券 额度4.4万亿元，与上年持平，将协同其他政策工具共同扩大有效投资， 并继续完善负面清单管理与"自审自发"试点机制。 2026年3月5日 ， 十四届全国人大四次会议开幕，国务院总理李强作政府工作报告。在备受关注的财政政策方面，报告明确2026年"继续实施积极 的财政政策"。与2025年相比，今年财政政策保持连续性与稳定性，旨在全面服务经济增长与民生改善目标。 | 2025 年政府工作报告 - 财政政策 | 2026 年政府工作报告 - 财政政策 | | --- | --- | | 实施更加积极的财政政策 | 继续实施更加积极的财政政策 | | 赤字率拟按 4% 左右安排 | 赤字率拟按 4% 左右安排 | | 赤字规模 5.66 万亿元、比上年增加 1.6 万亿元 | 赤字规模 5.89 万亿元、比上年增加 2300 亿元 | | 一般公共预算支出规模 29.7 万亿元 ...

2026年财政政策核心安排 - 坚持稳中求进、提质增效，发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度，以提升宏观经济治理效能 [1] - 继续实施更加积极的财政政策，赤字率拟按4%左右安排，赤字规模达5.89万亿元，较上年增加2300亿元 [1] - 一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元，比上年增加约1.27万亿元 [1] 政府债务发行计划 - 拟发行超长期特别国债1.3万亿元，持续支持“两重”建设、“两新”工作等 [1][3] - 拟发行特别国债3000亿元，用于支持国有大型商业银行补充资本 [1] - 拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，与2025年规模一致，维持在历史高位 [1][2] - 地方政府专项债券重点支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等 [1][3] 财政支出结构与地方财政管理 - 财政支出持续优化结构，更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生，提高资金使用效益 [2] - 中央财政增加对地方财力性转移支付规模，开展整合统筹使用转移支付资金试点，以增强地方自主财力和统筹能力 [2] - 各级政府需严肃财经纪律，强化预算约束，严控一般性支出，坚决落实过紧日子的要求 [2] 政策含义与市场影响分析 - 保持4%左右的赤字率水平，反映了维护中央政府杠杆率相对平稳的意图，为后续增量政策释放留有空间 [3] - 由于经济体量增长，即使赤字率持平，赤字规模仍增加2300亿元至5.89万亿元，构成增量部分 [3] - 超长期特别国债实质上承担了一部分中央政府加杠杆的职能，能在保持名义赤字率平稳的情况下，为广义赤字率的扩张提供工具 [3] - 地方政府专项债券额度保持稳定，体现了对地方财力增量空间稳定性和连续性的支持，而非追求绝对数量增减，重点转向提高使用效率 [2][3] - 预计2026年新增地方债发行规模仍有所扩容，供给整体靠前发力，置换隐债专项债前置发行，特殊新增专项债于二三季度接续发力 [4] - 地方债发行节奏需与融资成本及市场承接能力匹配，在地方债扩张时期，适度宽松的货币政策基调可能延续，流动性市场预计维持宽松格局 [4]

地方政府债券发行情况 - 2026年2月27日，辽宁省成功发行地方政府再融资一般债券，实际发行规模约210.8亿元 [1] - 同日，湖南省完成专项债券及再融资专项债券招标，实际发行规模约681亿元 [1] - 截至2月27日，各地已发行地方政府债券规模合计已超2万亿元，计划发行规模累计达2.6万亿元 [1] 发行节奏与规模特征 - 今年前两个月全国地方政府债券发行已突破2万亿元，发行进度显著快于往年，体现积极财政靠前发力 [1] - 2026年开年以来，地方政府专项债发行呈现发力节奏前置的特点，一季度集中放量以抢抓“十五五”开局 [2] - 地方政府专项债券“早发行、早使用”的节奏向市场传递了政府稳增长的坚定信号 [4] 债券发行结构分析 - 截至2月27日，各地已发行新增专项债约8242亿元，再融资专项债约7740亿元 [1] - 新增专项债券与用于置换存量隐性债务的再融资专项债券各占一半，实现了稳投资与防风险的动态平衡 [2] - 再融资债券主要用于置换隐债、借新还旧，有助于缓释地方财政压力、优化债务结构 [1][3] 资金投向与使用管理 - 新增专项债集中投向市政与产业园区基础设施、交通、保障性安居工程等领域，资金直达重点项目 [1] - 资金投向上严格遵循“负面清单”，精准滴灌“两重两新”领域，严禁投向无收益项目 [2] - 例如安徽省要求8月底前用于项目建设的新增额度全部发行完毕、11月底前项目全部开工 [2] 政策背景与宏观作用 - 地方政府专项债券发行提速是“十五五”开局之年财政靠前发力的关键举措，对经济运行具有“压舱石”作用 [4] - 用好地方政府专项债券是各地落实“稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”部署要求，推动投资实现止跌回稳的重要抓手 [2] - 2月27日召开的中共中央政治局会议强调“要继续实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策” [4] 经济影响与功能 - 地方政府专项债券加快发行起到稳投资、扩内需、补短板、防风险的多重支撑作用 [3] - 通过提前投放资金，快速拉动重大项目开工建设，稳定基础设施投资大盘，带动上下游产业需求，有效扩大内需 [3] - 在直接拉动有效投资，精准补短板扩内需的同时，也稳定了市场预期，增强了企业投资信心 [4]

文章核心观点 - 2026年开年，国务院常务会议部署稳投资工作，旨在通过创新完善政策工具、谋划重大项目、发挥央国企与民企合力，推动固定资产投资止跌回稳，以支持经济平稳增长 [1] 稳投资政策工具 - 政策明确将加力提效用好中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券及新型政策性金融工具等多项工具 [2] - 2025年各项工具规模为：中央预算内投资7350亿元，超长期特别国债1.3万亿元，地方专项债4.4万亿元，新型政策性金融工具5000亿元，预计2026年这些资金规模将进一步提升 [3] - 各项工具定位不同：中央预算内投资侧重非经营性、基础性及重大科技基础设施项目；超长期特别国债聚焦“两重”“两新”领域并发挥逆周期调节作用；地方专项债聚焦有稳定现金流的自求平衡类项目；新型政策性金融工具注重通过股债结合撬动社会资本 [4] - 2025年新型政策性金融工具5000亿元全部用于补充项目资本金，可撬动超过10倍的总投资规模 [5] - 2026年将更早部署使用新型政策性金融工具，以尽早释放政策效应并推动形成实物工作量 [4] 重点投资领域与重大项目谋划 - 政策着眼于长远发展和构筑未来竞争优势，将在基础设施、城市更新、公共服务、新兴产业和未来产业等重点领域谋划推动一批重大项目、重大工程 [1][7] - 我国人均基础设施存量仅为发达国家的20%-30%，投资潜力巨大，尤其在水利、能源、市政、新型基础设施及城乡融合发展领域存在短板 [7][8] - 关键核心技术补短板、传统产业转型升级（设备更新、数智化转型）以及人工智能、生物医药、量子信息、未来能源等未来产业发展将形成持续投资新动力 [8] - “十五五”规划建议明确将加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展，并前瞻布局量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口等未来产业 [9] 各类投资主体作用 - 政策强调要更好发挥央国企扩投资作用，并加大力度支持民间投资发展，以形成合力 [1][10] - 部分央国企已披露“十五五”投资计划，例如国家电网计划“十五五”期间固定资产投资达4万亿元，较“十四五”增长40%，重点投向智能电网、新能源配套及特高压通道建设 [10] - 民间投资占全部投资比重近一半，但2025年同比下降6.4%（扣除房地产开发投资后下降1.9%），提振民间投资信心是2026年重要工作 [12] - 将通过完善民营企业参与重大项目建设长效机制、发挥政府投资基金引导作用、规范实施PPP新机制等方式激发民间投资活力，并引导其向高新技术、生产性服务业等新赛道拓展 [12] 2025年投资工具使用情况与2026年展望 - 2025年固定资产投资规模48.5万亿元，同比下降3.8% [1] - 2025年中央预算内投资7350亿元，较上年增加350亿元；8000亿元“两重”资金投向新型城镇化及重大交通基础设施；“两新”中的设备更新资金带动相关投资两位数高增长；4.4万亿元地方新增专项债投向市政、产业园、交通、社会事业等领域 [5] - 2025年部分新增专项债资金用于化债、土地收储等，对当期投资实物量拉动作用有限，2026年需优化专项债用途管理，提高用于项目建设的比重 [5] - 2026年推动投资止跌回稳是政策重点，预计更多稳投资政策将加快落地 [1]

国常会最新部署 - 国务院总理李强于2月6日主持召开国务院常务会议，会议核心议题包括听取建议提案办理情况汇报、研究促进有效投资政策措施、部署修订《环境空气质量标准》以及讨论《中华人民共和国招标投标法（修订草案）》[1] 促进有效投资政策措施 - 会议指出，创新完善政策措施，加力提效用好中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券等资金和新型政策性金融工具[1][3] - 会议提出，要结合制定实施“十五五”规划，在基础设施、城市更新、公共服务、新兴产业和未来产业等重点领域，深入谋划推动一批重大项目、重大工程[3] - 会议强调，要更好发挥央国企扩投资作用，加大力度支持民间投资发展，形成促进有效投资的合力[3] - 分析师观点认为，加大争取中央预算内投资对缓解地方财政压力、优化提升基础设施、公共服务和民生工程具有重要意义[3] - 分析师预计，未来在“现代基础设施体系”和“民生福祉”两个领域存在加力提效空间，具体方向包括交通、能源、水利等新兴基础设施，以及基建与人口匹配、城乡融合发展等[3] 改革完善招标投标体制机制 - 会议讨论并原则通过《中华人民共和国招标投标法（修订草案）》，决定将草案提请全国人大常委会审议[5] - 会议指出，要以本次修法为契机，改革完善招标投标体制机制，破除隐性壁垒，改进评标办法，提高工作透明度，严厉打击违法活动[5] - 背景是现行招标投标法不能完全适应市场需求和行业发展新形势，其修订已被列入《全国人大常委会2025年度立法工作计划》[5] - 业界观点认为，修订应与相关法律法规和市场运行机制相衔接，加强对行业乱象的打击力度，保障活动的公正性和透明度[5] - 财政部表示将积极配合推动政府采购法修改，并促进政府采购法与招标投标法的协调统一，以助力全国统一大市场建设[5]

政策方向与工具 - 创新完善政策措施，加力提效用好中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券等资金和新型政策性金融工具 [1] - 结合制定实施“十五五”规划，着眼于长远发展需要和构筑未来竞争优势 [1] 重点投资领域 - 在基础设施、城市更新、公共服务、新兴产业和未来产业等重点领域，深入谋划推动一批重大项目、重大工程 [1] 投资主体与合力 - 更好发挥央国企扩投资作用，加大力度支持民间投资发展，形成促进有效投资的合力 [1]

2025年度全国政府性基金预算收支情况 - 2025年全国政府性基金预算收入为5.77万亿元，较2024年下降7% [1] - 2025年全国政府性基金预算支出为11.29万亿元，较2024年增长11.3% [1] 政府债券资金使用情况 - 2025年政府性基金预算支出增长的主要原因是持续加快债券资金使用 [1] - 2025年全年超长期特别国债、地方政府专项债券、中央金融机构注资特别国债等资金共支出6.19万亿元 [1] - 上述债券资金支出较2024年增加1.69万亿元，同比增长37.6% [1] 财政政策对经济的影响 - 2025年大幅增加的债券资金支出旨在增强经济发展动能 [1] - 相关财政政策的目标是推动经济持续回升向好 [1]

地方政府专项债券项目专题培训会议 - 会议于1月16日由市发展改革委和市财政局组织召开，旨在落实抓项目促投资稳增长工作部署 [1] - 会议采用线上线下结合方式，共有来自市“2+N”机制办成员单位、市级相关单位、市属国有企业及各县（市、区）、园区相关部门和企业的460余人参加 [1][3] 培训内容与解读 - 行业专家结合最新政策与案例，对专项债的支持领域、申报条件、申报流程、材料编制、资金使用规范及风险防控进行了全方位解读 [3] - 市发展改革委通报了2026年第一批地方政府专项债申报通过情况，并就申报方式、投向领域、审核标准、共性问题及重大项目库录入进行了培训 [3] - 市财政局重点解读了债券发行审核、地方政府专项债券穿透式监测系统操作以及债券项目全生命周期管理工作机制 [3] 培训效果与后续工作要求 - 参会人员认为培训内容详实、指导性强，有效提升了专项债项目谋划能力与申报实操水平 [3] - 会议要求各地各部门以培训为契机，梳理2026年第一批申报工作中的短板，分析未通过项目的问题，总结经验教训 [3] - 会议要求精准谋划储备项目，高质量推进申报工作，争取更多项目通过下轮评审，以推动更多资金落地 [3]

2026年地方债券发行启动与政策分析 - 2026年1月5日，山东省发行723.81亿元地方政府债券，成为今年首个发行省份，其中新增专项债券467.72亿元，用于产业园区基础设施、棚户区改造、民用机场、铁路、收费公路等项目，另有256.09亿元为用于置换存量隐性债务的再融资专项债券[1] - 山东首发置换债券，标志着2026年置换债券发行正式“开闸”，新增专项债券与置换债券同时发行，被视为财政政策积极有为的体现，旨在为稳增长提供支持，并为地方政府化解隐性债务，实现短期稳增长与长期防风险的平衡[1] 2026年地方债发行规模与节奏预测 - 截至目前，已有北京、河北、吉林等27地披露了2026年一季度地方债券发行计划，合计规模达20201.01亿元[2] - 市场预测2026年新增专项债券额度或较2025年的4.4万亿元增加5000亿元至6000亿元，达到4.9万亿元至5.0万亿元左右，以满足“十五五”开局之年基建投资稳增长、民生保障等资金需求[2] - 专家分析，2026年新增专项债券发行可能呈现规模扩大、结构优化、管理精细、效率提升的特点，发行节奏或前倾，并继续呈现“两头快、中间稳”的特点[2][3]

文章核心观点 - 2025年中国实施更加积极有为的宏观政策，财政政策更加积极，货币政策适度宽松，两者协同推动经济持续回升向好 [1] - 中央经济工作会议定调2026年将继续实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，政策协同将持续释放效能，为“十五五”良好开局筑牢增长根基 [1][7][8] 财政政策 - 2025年首次实施更加积极的财政政策，成效显著，实现了稳投资、促消费、惠民生、防风险等多重目标 [2] - 超长期特别国债发行规模比去年增加3000亿元，总规模达1.3万亿元，其中8000亿元用于支持“两重”项目，5000亿元用于加力扩围实施“两新”政策 [3] - 2025年安排地方政府专项债券4.4万亿元，前三季度已完成全年发行进度的83.6% [3] - 2025年1月至11月，全国一般公共预算支出24.85万亿元，同比增长1.4%，其中社会保障和就业支出同比增长8.1%，教育支出同比增长4.4%，卫生健康支出同比增长4.7% [3] - 预计2026年财政投资将继续向科技创新、消费扩容倾斜，并聚焦新质生产力、绿色低碳等领域，接续支持“两重”“两新”，同时民生支出将进一步增加 [7] 货币政策 - 中国人民银行实施适度宽松的货币政策，5月份下调存款准备金率0.5个百分点，释放长期流动性约1万亿元，10月份恢复公开市场国债买卖 [5] - 5月份下调政策利率0.1个百分点，同时分别下调结构性货币政策工具利率和个人住房公积金贷款利率各0.25个百分点 [5] - 2025年11月，企业新发放贷款加权平均利率约为3.1%，比上年同期低约30个基点；个人住房新发放贷款加权平均利率约为3.1%，比上年同期低约3个基点 [6] - 结构性货币政策工具持续发力，增加科技创新和技术改造再贷款、支农支小再贷款额度，创设服务消费与养老再贷款和科技创新债券风险分担工具 [6] - 预计2026年货币政策将维持宽松基调，有降准50个基点、降息10个基点的总量性宽松操作可能，政策利率有望小幅下调10个基点 [8]