新华社北京12月19日电 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提 出："加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。"这对进一步做好政府债务管理和风险防 范化解工作提出了明确要求。 第二，健全防范化解隐性债务风险长效机制。完善全口径地方债务监测监管体系，加强部门协同和数据 信息共享，多措并举化解存量隐性债务，坚决遏制新增隐性债务，防止前清后欠。将不新增隐性债务作 为"铁的纪律"，加强政府支出事项和政府投资项目预算管理，未纳入预算安排的政府支出事项和投资项 目一律不得实施。强化风险监测预警，从事后"救火补漏"扩展到事前"防患于未然"。严格落实地方政府 举债终身问责制和债务问题倒查机制，加强对违规违法举债问题的监督问责，加大问责结果公开力度， 发挥典型案例警示作用。 第三，加强地方政府专项债券管理。完善债务限额分配机制，优化项目申报审批流程，加强项目实施和 资金使用监管，强化地方政府专项债券"借用管还"全流程管理，提高资金使用效益。改进完善地方政府 专项债券偿还机制，强化对专项债券对应项目所形成资产的监管，健全专项债券偿债备付金管理机制， 加强专项债券项目收入缴库管理和偿债资金筹集， ...

中央财政从地方政府债务结存限额中安排5000亿元"补给"地方，正在顺利落地。近期，多个省份明确了 预算调整方案，对债券使用作出安排。5000亿元增量资金将向经济发展注入新的动能，有力支持地方完 成今年经济社会发展目标任务，推动"十五五"良好开局。 优化政府债务规模结构，增强财政可持续性。实施更加积极的财政政策，既要充分发挥政府债务的作 用，也不能"寅吃卯粮"，这就需要全面评估政府偿债能力、举债空间和债务风险，科学合理确定赤字 率、举债规模。优化中央和地方政府债务结构，科学合理安排地方政府债务规模。一般国债、超长期特 别国债、地方政府一般债券、专项债券规模等各类债券具有不同的功能、作用，通过优化结构、组合运 用，更好地适应经济社会发展和宏观调控需要。 强化债券发行使用管理，提高政府债券效能。近年来我国持续加强政府债券发行、资金分配使用管理， 形成法定债务"闭环"管理制度体系。严管理、提效能的空间还不小。专项债券方面，需要继续优化完善 管理，健全"借、用、管、还"全生命周期管理机制，防止低效、无效投资，更好发挥强基础、补短板、 惠民生、扩投资等积极作用。完善专项债券偿还机制，确保按时足额还本付息，防范偿还风险。超 ...

"十五五"规划建议提出，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。这就要求，一方面， 科学有效管理好政府债务，发挥政府债券作用，促进高质量发展；另一方面，统筹发展和安全，切实防 范化解地方政府债务风险。 优化政府债务规模结构，增强财政可持续性。实施更加积极的财政政策，既要充分发挥政府债务的作 用，也不能"寅吃卯粮"，这就需要全面评估政府偿债能力、举债空间和债务风险，科学合理确定赤字 率、举债规模。优化中央和地方政府债务结构，科学合理安排地方政府债务规模。一般国债、超长期特 别国债、地方政府一般债券、专项债券规模等各类债券具有不同的功能、作用，通过优化结构、组合运 用，更好地适应经济社会发展和宏观调控需要。 强化债券发行使用管理，提高政府债券效能。近年来我国持续加强政府债券发行、资金分配使用管理， 形成法定债务"闭环"管理制度体系。严管理、提效能的空间还不小。专项债券方面，需要继续优化完善 管理，健全"借、用、管、还"全生命周期管理机制，防止低效、无效投资，更好发挥强基础、补短板、 惠民生、扩投资等积极作用。完善专项债券偿还机制，确保按时足额还本付息，防范偿还风险。超长期 特别国债方面，也需要科学评估政 ...

政府债券规模与结构 - 2024年政府债券新增总规模达到11.86万亿元，比2023年增加2.9万亿元 [1] - 中央财政从地方政府债务结存限额中额外安排5000亿元，用于补充地方综合财力及支持经济大省项目建设 [1] - 政府债券工具组合包括地方政府专项债券和超长期特别国债 [1] - 优化中央和地方政府债务结构，科学合理安排地方政府债务规模 [3] - 各类债券（如一般国债、超长期特别国债、地方政府一般债券、专项债券）具有不同功能，需通过优化结构组合运用 [3] 债券资金投向与使用 - 8000亿元超长期特别国债支持1459个“硬投资”项目，覆盖新型城镇化、社会民生、高等教育提质升级等领域 [2] - 4.4万亿元专项债券扩大投向领域和用作项目资本金范围，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房用作保障性住房 [2] - 5000亿元增量资金旨在支持地方完成2024年经济社会发展目标任务，并为“十五五”规划良好开局注入动能 [1] - 需强化债券发行使用管理，提高政府债券效能，特别是加强专项债券“借、用、管、还”全生命周期管理 [3] - 加强超长期特别国债对应的“两重”项目全生命周期管理，确保资金规范安全高效使用 [3] 财政政策取向与长效机制 - 政府债券的发力体现了财政政策“更加积极”的取向 [2] - 按照中央经济工作会议部署，2025年将继续实施更加积极的财政政策，预算、税收、政府债券、转移支付等工具将形成“组合拳” [2] - 核心目标是构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制 [1][2] - 长效机制要求科学有效管理政府债务以促进高质量发展，同时统筹发展和安全，切实防范化解地方政府债务风险 [1][2] - 需全面评估政府偿债能力、举债空间和债务风险，科学合理确定赤字率、举债规模 [3] 债务风险防范与管理 - 持续推进防范化解隐性债务，有序化解存量、坚决遏制增量 [4] - 需完善全口径地方债务监测体系，推动建立统一的地方政府债务长效监管制度，并对违法举债融资严肃追责 [4] - 加快推动地方政府融资平台改革转型，严禁新设或异化产生各类融资平台 [4] - 完善专项债券偿还机制，确保按时足额还本付息，防范偿还风险 [3] - 新增隐性债务和虚假化债的现象仍时有发生，一些地方债务压力较大，防范化解风险工作不能松懈 [4]

在房地产领域，我国坚持短期政策与长期政策并行，短期政策包括做好保交楼工作，调整优化房地产金 融政策，为房地产企业流动性纾困等；长期政策则是构建房地产发展新模式，疏解房地产行业长期风险 的积累。住建部建立城市房地产融资协调机制，实施项目"白名单"制度。截至9月底，"白名单"项目贷 款超过7万亿元，支持近2000万套住房建设交付，较5月初1600多万套的数据进一步增加。 中信证券首席经济学家明明团队指出，明年有关于房地产的政策将持续优化，或推出房地产稳定基金、 保障性住房收储等举措，以缓解库存压力，稳定房企流动性，长期来看，户籍制度改革、土地制度改 革、租购并举住房体系完善等方面有望成为房地产长效机制的重要组成部分。 在地方化债方面，"6+4+2"化债"组合拳"稳步推进，化债资金规模远超年初既定的2.8万亿元，总体来 看，地方政府债务风险逐步收敛，风险总体安全可控，不过当前地方政府债务管理和风险防范化解还存 在一些问题，部分地方政府偿债压力仍然较大。"十五五"规划建议中提出，加快构建同高质量发展相适 应的政府债务管理长效机制。 12月8日召开的中央政治局会议提出，坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险。这延续了" ...

报告行业投资评级 未提及 报告的核心观点 - 本周信用债收益率延续上周调整趋势，从低位向上小幅调整，不同信用品种和期限表现分化，短端利差压缩幅度大于长端，城投债、中短票利差压缩优于二永债 [4] - 3Y 附近信用债做多有逻辑支撑，2025M12 - 2026Q1 摊余定开债基开放利好 3 - 5Y 普信债，理财规模增长且持仓比例低有望支撑 3Y 以内信用债 [4] - 3 - 5Y 城投债下沉策略过去 11 个月利差压缩居前，或为下一阶段信用债优选策略 [4] 报告各部分总结 本周信用热点事件 - 各地“十五五”规划建议中，“构建政府债务管理长效机制”是共识，“盘活存量资源资产”是重要举措，未来债务风险管理是重点，地方资产盘活或成下一阶段重点 [9] - 12 月 5 日，证监会主席吴清提出健全多层次债券市场体系，大力发展科创债券、绿色债券等 [11] - 12 月 2 日，交易商协会发布通知优化并购票据机制，增强资金使用灵活性、优化信息披露机制、强化发行便利与机制创新，提升服务实体经济质效 [12][13] 一级市场 净融资规模 - 本周信用债净融资额 1797 亿元，环比减少 1153 亿元，总发行量 3595 亿元，环比减少 1564 亿元，总偿还量 1798 亿元，环比减少 411 亿元；资产支持证券净融资额 226 亿元，环比增加 32 亿元 [14] - 分产品看，城投债净融资额 328 亿元，环比减少 73 亿元；产业债净融资额 755 亿元，环比减少 800 亿元；金融债净融资额 714 亿元，环比减少 280 亿元 [15] 发行成本 - 本周 AA 产业债、金融债发行利率大幅上升，AA 金融债发行利率上行 195BP，AA 产业债发行利率上行 55%，其余不同评级不同券种发行利率波动不超 20BP [16] 二级市场 成交情况 - 成交量方面，本周信用债成交量环比减少 567 亿元，城投债成交量 2321 亿元，环比增加 10 亿元，产业债成交量 3161 亿元，环比减少 159 亿元，金融债成交量 5194 亿元，环比减少 418 亿元，资产支持证券成交量 145 亿元，环比减少 38 亿元 [22] - 换手率方面，本周信用债换手率大多下行，城投债换手率 1.49%无变化，产业债换手率 1.64%，环比下行 0.1pct，金融债换手率 3.36%，环比下行 0.3pct，资产支持证券换手率 0.39%，环比下行 0.13pct [22] 收益率 - 本周信用债收益率延续上行，不同评级不同期限上行 0 - 5BP，如 1Y 以内 AA、AAA -、AAA + 信用债收益率较上周分别上行 2BP、不到 1BP、3BP [25] - 分品种看，各品种 AA + 级 5Y 收益率均上行，产业债非公开发行和可续期分别上行 1BP 和 4BP，城投债上行 4BP，金融债商业银行普通债和二级资本债分别上行 2BP 和 6BP，资产支持证券上行 2BP [28] 信用利差 - 总体上，AA + 电子和休闲服务行业、AAA 电气设备行业信用利差大幅压缩，其余行业评级信用利差波动在 5BP 及以内，AA + 电子、休闲服务行业分别压缩 19BP、7BP，AAA 电气设备行业压缩 8BP [29] - 城投债方面，不同期限城投信用利差波动不超 2BP，不同地区大多延续走扩趋势，AA 级前五地区为贵州、云南等，AA + 级前五地区为贵州、内蒙古等，AAA 级前五地区为辽宁、云南等 [34][36] - 产业债方面，本周产业信用利差大多小幅走扩，少部分期限和评级小幅压缩，如 1Y AAA -、AA +、AA 私募产业债信用利差压缩 1BP [38] - 银行资本债方面，不同期限不同评级的银行二永债信用利差不同程度走扩，1Y AAA -、AA +、AA 二级资本债信用利差分别走扩 3BP、3BP、3BP 等 [40] 本周债市舆情 - 本周山东省博兴县鑫达建设投资开发有限公司所发行的“21 博兴 01”隐含评级调低 [43] 投资建议 - 本周公开市场逆回购到期 15118 亿元，央行开展 6638 亿元逆回购操作，净回笼 8480 亿元，截至周五 DR001 收于 1.31% [44] - 总体来看，AA + 电子和休闲服务行业、AAA 电气设备行业信用利差大幅压缩，其余行业评级信用利差波动在 5BP 及以内，城投债利差波动不超 2BP，产业债利差大多走扩，银行二永债利差走扩 [44]

政府债务管理长效机制构建 - 加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制成为“十五五”规划重点 [2] - 该机制构建在中央金融工作会议基础上按下“加速键” [2] - 机制内涵丰富，首要任务是合理确定政府债务规模和结构 [2] 政府债务规模趋势与现状 - 未来政府债务规模将呈现“法定债务延续扩容、隐性债务持续压降、全口径债务管理强化”趋势 [3] - 法定债务规模将延续扩容态势、稳步上升，隐性债务规模将逐步清零 [7] - 截至2023年底中国政府全口径债务总额为85万亿元，其中国债30万亿元、地方政府法定债务40.7万亿元、隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5% [8] - 截至2024年底全口径债务总额增至92.6万亿元，其中国债34.6万亿元、地方政府法定债务47.5万亿元、地方政府隐性债务降至10.5万亿元，政府负债率为68.7% [8] - 中国政府负债率（68.7%）显著低于G20国家平均水平（118.2%），显示还有较大举债空间 [9] 政府债务结构优化方向 - 中国地方政府债务（含隐性债务）占政府债务总额比重约63%，中央政府债务占比约37%，与国际上以中央债务为主的结构不同 [10] - 优化债务结构是政府债务管理长效机制构建的重要突破点 [11][12] - 未来新增杠杆可更多向中央倾斜，以提振社会信心、扩大有效需求、降低政府债务总体成本 [12] - 2024年中央政府债务占政府债务总额比重较2023年提升了近两个百分点，趋势已显现 [14][15] - 需进一步优化中央债务结构，明确普通国债与特别国债的性质和用途，以普通国债为主、特别国债为辅 [15] - 需优化地方债务结构，适度提高一般债发行规模及比重，平衡新增债与再融资债，合理优化期限结构 [15] 配套机制与改革措施 - 构建长效机制需建立地方政府预算硬约束，并推进以“下移财力、上移事权”为核心的财税制度改革 [16] - 需建立全口径地方政府债务监测体系和债务风险动态预警体系，加强债务长期可持续性评估 [16] - 需要建立完善地方政府资产负债表，持续推进财税体制改革，重视完善债务形成机制、治理机制和协调监管机制 [16]

债务管理司的设立背景与意义 - 财政部网站机构设置更新，新成立债务管理司并纳入部机关列表[1][2] - 设立债务管理司是落实“十五五”时期构建高质量发展相适应的政府债务管理长效机制的关键举措[2][6] - 将政府债务管理从“处室级”提升为“司局级”统筹，有利于系统性、科学性地解决债务问题[6] 政府债务规模与增长情况 - 截至2025年9月30日，地方政府债务余额为536,995亿元，较2024年末增长13.0%[4] - 截至2024年末，政府全口径债务总额为92.6万亿元，包括国债34.6万亿元、地方政府法定债务47.5万亿元、地方政府隐性债务10.5万亿元，政府负债率为68.7%[6] 债务管理司的职能与组织架构 - 债务管理司主要职责包括拟订并执行政府国内债务管理制度和政策、编制国债和地方债余额限额计划、承担政府内债发行兑付管理、加强政府债务监测监管以防范化解隐性债务风险[6] - 债务管理司下设六个处：综合处、中央债务处、地方债务一处、地方债务二处、发行兑付处和监测管理处[2][7] - 司长李大伟历任国库司副巡视员、预算司副司长等职，并曾担任政府债务研究和评估中心主任[7] 设立新机构的必要性与管理优化 - 此前政府债务管理职能分散在预算司、国库司、监督监管局及债务研究中心等多个部门，存在职能交叉、协调成本高的问题[5][6] - 债务管理司首次实现中央与地方、显性与隐性、内债与外债的统一管理，架构与债务“制度-限额-发行-使用-偿还-监测-问责”的全链条闭环管理思路相适应[7] - 新机构全面承接原分散职能，原单位转为提供政策建议和数据支持，确保存量项目管理衔接[7] 对后续债务管理的预期与方向 - 政策重点从应急性风险化解转向构建长效化债机制，为“发展中化债”的可持续路径提供可能性[6][8] - 将通过全国债务摸底、全口径动态监管系统建设、推动地方政府自主盘活资产等方式建立长效化债机制[8] - 强化形势研判，优化债务结构，确保资金投向发展急需的高质量领域[8] - 推动“资产—债务—现金流”联动管理，探索“以收定支、以效定债”机制[9] - 构建“中央—地方”协同治理网络，对接省级债务管理机构形成垂直管理链条[10] - 强化城投平台市场化转型，推动存量平台业务归位和债务剥离，关注其与地方产业发展方向的适配性[10]

政府债务管理新架构 - 财政部新设专职的债务管理司，统一管理国债、地方债、政府内债与外债，结束过去由多个司局分工监管的局面 [1] - 设立专职机构旨在提升政策效能，将各类政府债务工具作为政策组合拳统筹，统一分配额度及管理发行使用节奏以强化政策协同 [1] 政府债务规模与风险 - 截至2024年末，全国政府法定债务余额为82.1万亿元，地方政府隐性债务余额为10.5万亿元 [1] - 尽管我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家，但政府债务总规模已位居世界前列 [1] - 政府债务扩张引致的风险积累是各国经济发展共同面临的风险隐患 [1] 债务管理的目标与挑战 - 当前债务管理机制尚未健全，部分地方仍存在新增隐性债务、虚假化债及通过融资平台举债的现象 [2] - 专职机构的设立旨在持之以恒开展全流程债务管理，释放出地方政府债务风险管控将是一项常态化工作的信号 [2] 未来债务管理机制发展方向 - “十五五”时期财政系统的任务是加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制 [2] - 财政部债务管理司将推动以更低成本、更透明方式、更稳健节奏完善政府债务机制 [2] - 具体目标包括推动地方政府隐性债务“清零”、完成地方政府融资平台改革转型、健全全球口径地方债务监测监管体系 [2]

“十五五”时期财政政策总体导向 - 坚持财政政策民生导向，推动更多资金资源投资于人、服务民生 [1] - 坚持科学把握财政宏观调控边界，促进有效市场和有为政府更好结合 [1] - 坚持将畅通国内大循环放在突出位置，聚焦卡点堵点精准施策 [1] - 坚持统筹发展和安全，以财政高效能治理促进高质量发展和高水平安全良性互动 [1] - 坚持“小钱小气、大钱大方”，不断提升财政政策效能和资金使用效益 [1] 积极财政政策的重点举措 - 全方位扩大国内需求，支持建设强大国内市场 [1] - 支持高水平科技自立自强，促进新质生产力加快发展 [1] - 在高质量发展中切实保障和改善民生，持续增进民生福祉 [1] - 扎实推进城乡区域融合发展，拓展现代化发展空间 [1] - 以深化改革、加强监管推进财政科学管理，不断提升财政治理效能 [1] - 切实防范化解地方政府债务风险，推动财政可持续发展 [1] 财政宏观调控的边界与挑战 - 财政政策通过预算、税收、政府债券、转移支付等工具组合，发挥扩大总需求和定向调结构的双重优势 [3] - 必须以财政宏观调控“有度”保障市场机制“有效”，进而让微观主体“有活力” [3] - 财政资金向公共领域聚焦，向外溢性强、社会效益高的方面倾斜，弥补市场失灵 [3] - 财政收入增长面临较多约束，传统重点税源行业增长放缓，战略性新兴产业及数字经济等对税收贡献相对较小 [4] - 财政支出需求持续增长，促消费、扩投资、稳就业、促民生等重点领域刚性支出不减，财政收支平衡压力持续加大 [4] 政府债务管理与风险化解 - 切实防范化解地方政府债务风险，坚持在发展中化债、在化债中发展 [6] - 进一步落实好一揽子化债方案，做好地方政府存量隐性债务置换工作 [6] - 将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，推动建立统一的地方政府债务长效监管制度 [6] - 加快推进地方融资平台改革转型，严禁新设或异化产生各类融资平台 [6] - 财政部新设债务管理司，整合原分散在多个司局的债务管理职能，职责涵盖中央和地方债务管理、债券发行兑付、隐性债务监管等 [2][6][7] - 债务管理司的成立标志着政府债务治理从“分散应对”转向“系统治理”，有利于构建“全口径、集中化”治理中枢 [7] - 按照目前进度，2028年实现隐性债务清零的目标具备可行性，2026年、2027年是地方债务风险化解的关键年份 [9] 政府债务管理长效机制构建 - 推进地方政府隐性债务、法定债务合并监管，建立统一的长效监管制度 [8] - 完善全口径地方债务监测监管体系，加强部门协同和数据信息共享 [8] - 多措并举化解存量隐性债务，坚决遏制新增隐性债务，防止前清后欠 [8] - 改进完善地方政府专项债券偿还机制，强化对专项债券对应项目所形成资产的监管 [8] - 未来政府债务规模或呈现“法定债务延续扩容、隐性债务持续压降、全口径债务管理强化”的趋势 [9]