文章核心观点 - 2026年7月中央政治局会议强调扎实推进地方中小金融机构改革化险、减量提质，农村中小银行是地方中小金融机构的重要组成部分，是金融支农支小的主力军 [4] - 随着农村经济社会持续发展，金融供需格局发生较大变化，农村中小银行经营面临的外部环境发生深刻变化，与时俱进完善改革思路和举措变得重要且紧迫 [4] - 《清华金融评论》推出“稳步推进农村中小银行改革化险”封面专题，梳理改革历史进程，总结国际经验，探索实践路径，以期为构建与乡村振兴更适配的农村金融组织体系贡献智慧 [5] - 监管升级推动企业端从“收益优先”转向“资产驱动”，产品定价与投资能力深度绑定；客户端保证收益更稀缺、产品结构更透明；行业端以制度刚性培育长期主义，推动全行业告别规模情结、走向高质量发展 [7] 改革进程：“一省一策”下的阶段性成果 - 按照“一省一策”总原则，全国农信系统改革加速落地，多地省级联社完成机构改革，分化为两种发展路径 [8] - 省级联合银行模式：部分沿海及经济基础较好的省份采用，构建“小法人+大平台”体系，保留县域法人经营独立性，通过省级平台统筹科技、风控、产品资源 [8] - 省级统一法人模式：多个省份采用，整合全省农信机构为单一法人，集中化解存量风险、统筹资本补充 [8] - 村镇银行“减量提质”进入纵深阶段，以“吸收合并、村改支”为核心路径，机构数量持续精简，整合退出节奏加快 [9] - 多家全国性银行已完成旗下村镇银行全量“村改支”，法人牌照缩减的同时，县域服务网点和业务连续性整体保留，实现“减量不减服务” [9] - 风险化解取得阶段性成效，通过地方政府专项债注资、不良资产批量处置、高风险机构压降等方式，农村中小银行风险稳步缓释 [9] - 多地通过发行地方政府专项债补充中小银行资本，支持机构改革化险；农村商业银行不良贷款水平较此前高点有所回落，但仍高于大型商业银行，化险任务仍具长期性 [9] 核心痛点：化险与转型的深层堵点 - 风险端：涉农与小微贷款天然弱质性强，叠加县域产业集中度高，风险易扎堆暴露；农村商业银行不良贷款水平显著高于大型银行，不良资产处置手段有限，批量转让折价高、司法清收周期长，依靠盈利内生核销的能力随息差收窄持续下降，部分机构面临循环压力 [10] - 治理端：部分机构股权分散且股东资质参差不齐，“内部人控制”问题突出；监管处罚显示农村中小银行罚单数量增长明显，贷前调查不审慎、信贷资金挪用、内控管理不到位等问题占比较高，治理能力与业务规模不匹配的矛盾突出 [10][11] - 经营端：县域金融供给主体增多后，部分农村中小银行偏离支农支小主业，跟风竞争县域优质大客户，业务结构与大中型银行趋同；产品创新不足，难以适配乡村振兴新业态的金融需求，差异化竞争优势逐步弱化 [11] - 能力端：多数县域机构数字化投入有限，风控仍依赖人工经验，智能预警、大数据征信应用程度低；基层岗位难以吸引数字化、复合型金融人才，人才断层问题制约服务升级和风控能力提升，成为改革转型的深层瓶颈 [11] 理论分析 - 国家金融监管总局原一级巡视员叶燕斐等指出，部分农村中小银行经营困难持续显现，既有外部原因也有内部因素；无论何种处置路径都离不开资本支撑，而资本短缺正是当前突出的约束 [13] - 净息差持续收窄制约利润留存，多数农村中小银行为非上市机构、难以进行股权融资，永续债和二级资本债又有评级和规模门槛；临时性流动性注入只能暂缓压力，无法根治资本不足 [13] - 破解资本不足矛盾应从三方面发力：一是构建长效资本补充机制，内源方面依靠利润留存核销不良，在盈利充裕时强化逆周期安排，提高拨备和核心资本，外源方面优先运用地方政府专项债、转股协议存款等政策性工具 [13][14] - 二是加强中央层面统筹支持，建议在严格核定损失、依法落实原股东责任的前提下，由中央财政通过国债筹资并转借给省级政府的方式建立面向符合条件农村中小银行的专项资本支持机制，重点投向服务功能重要、整改方案可行的机构 [14] - 三是压实机构和股东责任，公共资金进入必须以损失确认和责任落实为前提，引导原有股东依法履行出资义务，确保入股资金来源合法；对隐瞒关联关系、提供虚假材料、滥用控制权干预经营的股东，综合采取限制权利、清退股权、撤销许可等措施 [14] - 农村中小银行的改革和长远发展需要考虑四方面因素：县域经济的发达程度、县域法人银行的比较优势、县域法人银行的比较劣势、针对县域法人银行比较缺乏的数字化能力和理财服务资格必须在改革中提出有效解决方案 [14] - 上海新金融研究院副院长刘晓春指出，中小银行减量提质是深入推进化解地方中小金融机构风险的重中之重；新组建的总行并非原生，将面临大额贷款的冲动和风险管理能力的矛盾、资金市场业务冲动和交易业务能力的矛盾、总行集中资源的需要与统筹能力的矛盾以及资产负债经营管理能力缺乏等经营管理问题 [15] - 新总行组建之初，监管部门和新组建的银行需要采取措施防患于未然：一是制定阶段性、阶梯式大额风险暴露集中度指标，指标应比监管要求更严、更细，两年一档，分三期与监管要求逐步对齐 [16] - 二是严格隔离资产负债管理和金融市场业务：资产负债管理部与金融市场部必须分设；严格区分金融市场部用于经营的资金和资产负债管理部管理的全行流动资金，不得被金融市场部经营所占用；资产负债部可自行进行同业拆借和债券交易操作，也可委托金融市场部操作，但必须严格分账核算，明确指令程序；监管机构可根据不同银行情况确定分年度的金融市场业务占比 [16] - 三是从大行引进相关人才，对在并购重组小银行基础上刚组建的新总行而言，当务之急是迅速具备管理和领导全行的能力，引进人才是必然之举，监管部门可以提供强有力的帮助 [17] - 四是建立完善的业务制度和操作流程，操作流程不明确，制度规定就难以落实 [17] - 五是加快建设相关业务的数字系统，人工智能、数字技术的应用将对银行经营产生极大影响，但技术有效应用取决于使用者对业务及其风险逻辑和操作流程的深刻理解，建议先进行人才引进和制度建设 [17][18] - 国务院发展研究中心市场经济研究所副所长陈道富指出，农村中小银行已经过多轮“治乱循环”，改革与化险是共生关系，处置风险是治标，体制改革是治本，必须坚持改革化险同步推进、一体落实，只有“存量出清+源头治理”才能跳出“治乱循环” [19] - 注资和存量风险多元处置是必要的外源性“输血”，我国农村中小银行风险是特殊国情下的复合型风险，包含政策性历史包袱、体制机制缺陷、地方金融生态、自身经营失范等多重成因，决定了无法照搬国外破产清算、简单退出的单一处置模式，而是采用流动性救助、账面不良剥离、股东注资、吸收合并等多种风险处置方法 [19] - 治理与内控等改革是物理性“止血”，纵观历次风险爆发，根源均指向产权模糊、公司治理失效、权责边界不清；资本补充、政府注资、资产置换等所有风险救助手段必须配套治理改革，否则新增资本和资产会再次被风险消耗 [20] - 农村中小银行的有效治理并不依赖形式上的制度完善或规模扩张，而是要实现有效制衡的公司治理、健全的内控体系、清晰的权责机制；长期改革实践逐步跳出单一金融机构内部的公司治理和内部控制机制，在农村中小银行之外建立具有外部治理功能的责任体系，形成地方属地责任、监管监管责任、机构主体责任三位一体的治理框架 [20] - 成熟的风险治理体系必须压实各方合力，坚持风险自担、损失自担，杜绝“经营获利归市场、风险亏损靠政府”的道德风险，实现风险处置规范化、制度化 [21] - 形成造血能力是改革成功的标志，找到适宜的市场、客群和业务定位，形成跨越微观主体的行业合作和治理是带有化学变化特征的“造血”；县域中小银行的核心优势是深耕本土、熟悉属地农户和小微主体，具备天然的信息优势和场景优势，地方中小银行的生存根基和风险底线就是扎根县域、服务“三农”、助力本土小微实体经济，错位竞争、回归本源是中小银行可持续发展的核心逻辑 [21] 机构实践 - 海南农商银行党委书记、董事长李晓刚指出，村镇银行改革化险正在从局部风险的应急处置转向系统性的制度重构，不存在标准答案，关键在于根据自身机构质量、股权结构和区域金融生态等要素综合考量并做出最优路径选择 [22] - 村镇银行改革的目的不是退出一类机构，而是让县域金融更加繁荣，服务主体更加健康，客户权益得到更好保障；不同地区和机构根据自身条件科学匹配改革节奏和路径，才是对金融监管总局“一省一策”政策的准确把握和坚定贯彻 [22] - 在股权收购与处置上早发力：针对股东冻结、质押等历史遗留问题建立问题台账，快速集中处理解冻、解质押等手续；采用集中座谈、个别沟通等形式系统性宣贯改革化险政策，引导股东理性认识股权实际价值；针对民营股东抵触退出、股权谈判僵局等难点，申请地方政府、监管部门统筹介入协助沟通；依托清产核资、资产评估结果和监管规定，科学核算机构净资产，有效缓解股权定价矛盾 [22][23] - 在不良资产处置上求实效：通过批量债权转让方式合理化剥离村镇银行清产核资确认的对公不良贷款；深化与地方AMC合作，通过打包转让、分层议价、风险共担模式快速出清存量不良，积极争取点对点个贷不良贷款差异化批量转让试点政策；出台专项政策适当简化核销流程、放宽批量核销限制；通过以保促调、诉前调解、集中上门催收等方式加大小额不良贷款清收力度 [23] - 在人员接收与安置上保平稳：督促主发起行对查实的员工异常行为严肃问责处置，在员工安置前端将风险处理完毕；压实主发起行人员安置职责，通过岗位选择或经济补偿等形式最大限度满足员工诉求；在风险指标、薪酬绩效核算方面加强对承接行的理解和包容，适当还原或剔除因承担社会责任导致劣变的相关指标；制定覆盖合并后至少两年的过渡期管理制度，在过渡期内保留原机构部分差异化考核办法和业务流程，缓释“水土不服” [23] - 内蒙古农村商业银行股份有限公司党委书记、董事长刘丰指出，省级统一法人农商银行改革是新时代我国农信系统探索出的新型改革路径，该模式突破传统省联社管理体制，依托统一法人的资本、制度、风控统筹能力，为系统性处置县域金融存量风险提供制度条件 [24][25] - 从改革实践来看，党建治理重塑、支农支小本源坚守、层级权责配置、存量增量风险处置、品牌客户维系，是改革进程中必须破解的五大关键命题，各类难点之间相互牵连，风险问题背后叠加体制、思想、社会认知多重因素 [25] - 对于拟推进同类改革的地区：改革前期需要充分预判各类潜在矛盾，理性看待机构合并的短期效果，不能高估改革即时收益；把党的全面领导贯穿改革全流程，推动党建制度落地见效；始终锚定支农支小本源，改革的目标不是单纯做大规模，而是提升服务县域实体经济、助力乡村振兴的综合能力；合理把握全行统一治理与县域差异化经营之间的平衡，在守住风险底线的同时保留基层本土服务活力；风险处置坚持真清实收，既要直面历史存量风险，也要严密管控新增业务风险；重视品牌转换、客户信任这类软性治理问题 [26] - 广西农商联合银行党委书记、董事长罗军指出，省联社体制改革是本轮农村金融改革最具标志性的一环，通过分析省级农商联合银行模式的制度生成逻辑，梳理改制前后风险防控体系的接续与升级，研判低息差环境下的突出矛盾，并就差异化监管、化险工具创新、资本补充与特色化经营提出政策建议 [27] - 实施差异化监管：对坚守支农支小定位、风险出清成效明显的机构，在资本、流动性等指标上分类分层安排，设置合理过渡期；将监管评级、支农支小考核结果与业务准入、政策工具使用挂钩，对化险中探索的创新性手段给予监管容忍，避免简单套用大型银行标准 [28] - 丰富化险政策工具箱：稳定不良资产批量转让政策预期，适当扩大合格收购主体范围；对欠发达地区机构给予税收优惠、存款保险费率减免等定向支持；探索扩大地方政府专项债支持农信机构化险的范围与方式，规范发展不良资产证券化，推动建立不良资产流转的行业性撮合平台；健全风险处置常态化机制，落实机构、股东、高管、监管、属地、行业六方责任 [28] - 健全多层次资本补充机制：支持省级联合银行发行永续债、二级资本债，鼓励地方国有企业适度增持，规范发展定向募股；建议对联合银行向下参股形成的资本占用给予差异化计量安排，合理降低“上参下”的资本消耗；规范定向募股定价与股东适格性审查，防止风险资本混入 [28] - 支持地市级统一法人组建与机构重组：整合重组宜遵循“先易后难、稳妥推进”“先试点、再推广”原则，对重组中出现的持股比例、关联授信等指标突破给予整改宽限期，保护原有业务资质延续；重组更要同步实现治理重塑、队伍整合与文化融合，防止“物理合并”演变为“风险聚集”，确保资源真正配置到县域实体经济 [29] - 推动数据中台建设：银行建设行业级数据中台，在依法合规前提下归集成员机构风险数据，实现全系统风险态势“一张图”、预警处置“一盘棋”；推动人工智能、隐私计算等技术在贷后监测、反欺诈场景落地；引导机构立足县域禀赋走差异化之路，把支农支小的比较优势转化为可持续的竞争优势 [31] - 中国信达资产管理公司金融机构业务部副处长黄夏等指出，中小银行风险各异，属地资源不一，难以通过单一工具或统一模式解决各地改革化险问题，需要分类施策、梯次推进；资产公司深度参与各地中小金融机构改革化险，逐步构建起“不良资产收购+重组重整+轻资本服务”的多层次业务体系 [32] - 经验可提炼为“一行一策”制订并实施不良资产剥离方案、分类经营提升处置质效、提供轻资本专业服务三种路径；“一行一策”的核心在于立足资产真实价值，根据中小银行自身资源条件和改革化险目标量身定制不良资产剥离方案 [32] - 对于财务资源充足的银行，可采用卖断或卖断反委托模式；对于吸损能力有限的银行，可采用结构化交易模式；在改革化险场景下，中小银行还可以引入地方政府及股东等外部支持，资产公司与多方分工配合，采用基金化、第三方差补等方式，助力不良资产实质出清 [32] - 分类经营的本质是针对不同资产类型组合运用处置手段，增强重组盘活能力，持续推动不良资产剥离后风险的实质出清，为中小银行表内外资产提供投资赋能，助力底层资产价值修复；资产公司还可与中小银行开展投贷联动，以“股权+信贷”方式协同赋能科技型中小企业，通过改善企业融资结构从源头优化中小银行信贷资产质量 [33] - 资产公司将长期积累的估值定价、运营管理、资产处置经验转化为智力支持，服务中小银行风险化解的各类需求：对于中小银行域外资产、抵债资产等，可依托资产公司行业生态圈资源和互联网处置平台开展招商推介、受托处置服务；对于有改革化险需求的中小银行，可通过风险成因诊断、不良资产尽调估值，摸清风险底数，设计整体改革化险方案；对于拟重组、接管或退出机构，可提供受托经营、破产管理、托管清算等服务；对于上级部门或地方政府参与化险的情形，可提供押品管理、处置监督、顾问咨询等服务 [33] 国际经验 - 清华大学中国农村研究院学术学员会委员指出，我国农村中小银行经过数年化险攻坚，在高风险机构压降、法人机构整合和风险处置资源投入方面取得明显进展，下一阶段应把政策重心由“处置单家机构、修复资产负债表”进一步转向“重塑公司治理、阻断风险再生” [35] - 欧美社区银行在风险处置中展现的治理逻辑提供了可资借鉴的经验：风险处置的“关口前移”比“事后灭火”更重要，对社区银行可以按比例简化资本计算和报告，但不能降低治理底线，可预期的退出和损失承担反过来强化事前治理 [36] - 治理与处置相连接，处置准备本身也是治理的一部分，公司治理不仅是正常经营期的内部控制，也是处置准备的一部分，只有与整改权、风险定价和责任追究绑定，才有助于稳定体系 [36] - 治理转型从“外部监管”到“内部制衡”，董事能否获得充分信息、了解机构风险、质询管理层并跟踪整改，当资本或经营状况恶化时，需要及时采取纠正措施（Prompt Corrective Action，简称PCA），以预设阈值逐级收紧约束；发挥外部董事关键作用，进一步增强董事会的独立监督能力，部分美国社区银行还设立了首席独立董事职位 [36] - 治理重点是董事会实质问责，不是确保每家社区银行永久存在，而是形成从董事会问责、监管升级到市场退出的连续纪律；董事会和高级管理层应确保风险数据、关键业务、潜在转让结构和危机沟通在压力情景下可用 [36] - 欧美经验的借鉴之处不是某一种产权或处置模式，而是把治理问责、差异化监管、体系互助和市场退出连接成完整链条，只有将合并重组转化为控制权清晰、董事会有效、风险数据贯通和责任可追溯的机制，法人减量才会真正转化为风险减量和服务提质 [36] - 中国国际金融股份有限公司研究部国际组日本研究负责人丁瑞指出，日本地方银行的风险集中暴露于20世纪90年代至21世纪初，企业部门才是推动泡沫的主体，大量非金融企业从事炒卖土地、房产与股票等投机活动 [37][38] - 泡沫破裂后，地价和股价持续下跌，房地产抵押品价值缩水，借款企业经营恶化，泡沫时期形成的房地产贷款逐步转化为不良债权；房地产相关融资风险首先在大都市圈集中形成，随着地价下跌和经济低迷持续，风险又通过当地房地产、建筑业贷款、证券投资损失及地方企业经营恶化等不同