特约评论员丨 杨志勇 编辑丨洪晓文 近日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，"保持 合理的宏观税负水平"。关于宏观税负的提法，以前较为常见的是"稳定宏观税负"。宏观税负 提法变化的原因是什么？这里首先需要理解什么是合理的宏观税负。 关于宏观税负的讨论很多，多数围绕宏观税负轻重进行。合理的宏观税负也需要基于税负轻 重进行界定。宏观税负的轻重不是简单的宏观税负水平数据比大小，而是需要将财政收入、 税收收入和财政支出结合起来评估。以财政收入（税收收入）占GDP（国内生产总值）之比 表示宏观税负。宏观税负水平较低，并不能说明税负就轻。较低的宏观税负水平，对应的是 较少的财政支出，或者说收得少，但支出更少，那么这样的宏观税负水平是不合理的。较高 的宏观税负水平，对应较多的财政支出，或者说收得多，但支出也多，这样的宏观税负水平 反而可能是合理的，只要财政收入（税收收入）能用在合适的地方。如果合理的财政支出需 要缺乏充分的财力保障，就意味着财政收入（税收收入）存在缺口，这样的宏观税负水平就 不可能是合理的，必须作相应调整。 财政收支紧平衡在一定程度上是宏观税负水平有待调整的表现。破局财政 ...

所谓宏观税负是指政府收入占国内生产总值比重（GDP），它体现政府在国民收入分配中所占的份额， 及政府与企业、居民个人之间占有和支配社会资源的关系。宏观税负有不同口径，其中小口径宏观税负 是指全国税收收入占GDP比重，也是近年官方多次公开提及的口径。 为何此时中央对宏观税负有新的部署？ 中国财政科学研究院院长杨志勇告诉第一财经，目前税收收入占GDP口径的宏观税负已经低于13%，与 政府需要承担的公共服务相比，明显偏低。全球宏观税负轻重不一，得和国情结合起来看，要综合财政 支出需要。否则，财政可持续性和政策效能就会受影响。 经过此前多年大规模减税降费等因素影响，其实中国各类口径的宏观税负均出现明显下降。以小口径的 宏观税负为例，根据官方数据测算，2024年小口径宏观税负（税收占gdp比重）约为12.9%，而十年前 的2015年这一数字约18%，十年间小口径宏观税负下降约5个百分点。2025年前三季度全国税收收入增 速（0.7%）明显低于经济增速（5.2%），今年预计小口径宏观税负大概率进一步走低。 中国宏观税负定调从求"稳定"转向了需"保持合理水平"。 近期，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的 ...

中国宏观税负定调从求"稳定"转向了需"保持合理水平"。 近期，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称"十五五"规划建议） 全文对外公开，其中在部署财政工作时提出，"保持合理的宏观税负水平"。 这是一个全新的提法。1994年中国实施分税制改革后，宏观税负止跌回升，2013年中央首次提出"稳定 宏观税负"，此后宏观税负趋稳。为了激发市场活力，2016年中央提出"降低宏观税负"，此后大规模减 税降费政策陆续落地，中国宏观税负明显下降。2021年之后，中央层面再次提出"稳定宏观税负"，而此 次则提出"保持合理的宏观税负水平"。 所谓宏观税负是指政府收入占国内生产总值比重（GDP），它体现政府在国民收入分配中所占的份额， 及政府与企业、居民个人之间占有和支配社会资源的关系。宏观税负有不同口径，其中小口径宏观税负 是指全国税收收入占GDP比重，也是近年官方多次公开提及的口径。 为何此时中央对宏观税负有新的部署？ 中国财政科学研究院院长杨志勇告诉第一财经，目前税收收入占GDP口径的宏观税负已经低于13%，与 政府需要承担的公共服务相比，明显偏低。全球宏观税负轻重不一，得和国情结合起来看，要综合财 ...

财政政策方向 - “十五五”规划建议对财政工作的首句表述从财税体制改革转变为“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”[3] - 未来五年中国将继续实施扩张性的积极财政政策以支持经济发展、进行逆周期调节并培育新动能[3][5][6] - 政策需应对有效需求不足、财政收支矛盾突出等挑战，并通过扩大财政支出、补贴消费等方式稳住经济基本盘[5][6] 财政可持续性挑战 - 连续多年实施积极财政政策导致财政赤字和政府债务规模扩大，债务利息占比上升，财政可持续性面临挑战[6] - 截至2024年末，中国政府全口径债务总额为92.6万亿元，政府负债率为68.7%[7] - 今年前三季度全国一般公共预算收入163876亿元同比增长0.5%，而支出208064亿元同比增长3.1%，收支矛盾突出[7] 增强财政可持续性的措施 - 增强财政可持续性的首要措施是保持合理的宏观税负水平，稳定宏观税负并规范税收优惠政策[8][9] - 狭义宏观税负（税收占GDP比重）已降至13%左右，未来可能逐步回升至15%左右的合理区间[9] - 需构建政府债务管理长效机制，建立全口径地方政府债务监测和预警体系，并推动地方融资平台转型[9] - 未来可能清理不必要的税收优惠，并研究探索数字资产税、碳税等新税源[9][10]

在复杂的内外形势之下，中国未来五年经济社会发展战略部署已然清晰，其中备受关注的财政政策和重 点任务也逐步明了。 近日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称"十五五"规划建议） 全文对外公开，61条举措对"十五五"时期中国经济社会发展作出系统谋划和战略部署。其中，第20条在 部署提升宏观经济治理效能时，在涉及财政方面的第一句话是"发挥积极财政政策作用，增强财政可持 续性"。 这不同寻常。因为过往的几份中央五年规划建议中，对财政方面的第一句表述基本都是关系到财税体制 层面。比如中央"十四五"规划建议提出"建立现代财税金融体制"。这一表述变化背后释放什么信号？ 扩张性财政政策延续 中央要求"十五五"发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性 西南财经大学教授刘蓉告诉第一财经，"十五五"规划建议对财政工作的表述转向"发挥积极财政政策作 用，增强财政可持续性"，是应对国内外新形势的必然选择，也反映当前逆周期调节需求迫切，需要通 过扩大财政支出、补贴消费等来稳住经济基本盘，培育新动能，并规范债务管理、优化财政支出结构， 以保障财政可持续性。 中国财政科学研究院院长杨志勇告诉第一财经记者，此次"十 ...

财政收入占比现状与趋势 - 财政收入占GDP比重经历先升后降过程 从"八五"时期11.5%升至"十二五"时期21.4% 再降至"十四五"前4年均值16.7% [7] - 2023年财政收入占比降至26% 低于同等收入国家30%左右比重 更低于发达国家35%以上比重 [11] - 大口径宏观税负为28.2% 与国际通行数值相比尚存提高空间 一般认为30%比较合理 超过35%会产生挤出效应 [4] 财政收入结构特点 - 中国财政收入包含"四本账"：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算 [3] - 税收收入占GDP比重仅为14.3% 反映税制以间接税为主特点 直接税比重较低 [4][9] - 2024年国有资本经营预算收入6783亿元 国有企业资产总额达371.9万亿元 [21] 提高财政收入占比的争议 - 部分专家建议提高财政收入占比 认为可增强宏观调控能力 应对老龄化挑战 [2][11] - 反对者认为不应简单提高税率 提高增值税率可能增加终端消费者税负 导致企业裁员降薪或提价 [16][18] - 财政增收不应放大弱势部门脆弱性 应对逆周期获益部门加大征收力度 如提高国企利润上缴比例 [17] 增收替代方案 - 做大做实国有资本经营预算 2024年国企总利润4.3万亿元 剔除税收后净利润约3万亿元 补充收入空间很大 [21] - 推进统一大市场建设 减少不公平税收优惠政策 建立公共产品服务合理价格形成机制 [20] - 提高财政支出效率 优化支出结构 通过盘活国有资产等方式放大财政支出效果 [18][23] 财政体制改革方向 - 需要谋划新一轮财税体制改革 因财政收入"两个比重"下滑 中央财政收入占比从55.7%跌至46.6% [10] - 衡量标准不是简单国际比较 而是看能否为政府履行职能提供财力保障 [8] - 解决财政可持续性问题需综合施策 开辟新收入渠道同时提高财政支出效率 [23]

财政收入占GDP比重讨论 - 多位专家建议合理提高财政收入占GDP比重以增强宏观调控能力 [2] - 中国大口径宏观税负为28.2% 低于国际公认30%合理水平 存在提升空间 [3] - 小口径宏观税负（税收收入/GDP）低于20% 反映间接税为主、直接税比重较低的税制特点 [4] 财政收入占比变化趋势 - 财政收入占比经历"先升后降"：从"八五"时期11.5%升至"十二五"时期21.4% 后降至"十四五"前4年均值16.7% [5] - 2018年财政收入占比28%-29% 2019年实施减税降费后2023年降至26% [6] - 2023年中央财政收入占全国财政收入比重从最高55.7%降至46.6% 财政汲取能力下降 [7] 国际比较与财政可持续性 - 中国2022年财政收入比率30.4% 较2013年35.7%下降5.3个百分点 [7] - 低于中高收入国家平均值33.5% 远低于发达国家42%水平 [7] - 人口老龄化加剧财政压力 2035年将进入重度老龄化阶段 [8] 增值税调整建议 - 现行增值税基准税率13% 低于1994年设立时17%水平及欧洲国家21%平均值 [10] - 建议将增值税基准税率回调至17% 实行留抵退税即征即退 [10] - 2025年1-7月全国税收收入110933亿元同比下降0.3% 增值税为前两大税种之一 [11] 增税政策潜在影响 - 提高增值税率可能增加终端消费者税负 抬高生活成本 [12] - 企业可能通过裁员、降薪或提价转嫁税负成本 [13] - 专家建议对逆周期获益部门加大征收力度 如提高国企利润上缴比例 [13] 非税收入拓展途径 - 全口径政府收入包含税、租、利、费、债、价等多种组合形式 [14] - 国有资本经营预算2024年收入6783亿元 相比国企总利润4.3万亿元存在提升空间 [15] - 截至2023年末全国国有企业资产总额371.9万亿元 [15] 预算体系优化方向 - 需建立公共产品服务合理价格形成机制 避免过度"免费"引发次生风险 [14] - 国有资本经营预算支出主要用于解决国企历史遗留问题、资本金注入等 [16] - 县区级国企收益普遍偏差 多数无市场经营上缴收益 [16] 财政改革综合措施 - 需通过开辟新收入渠道和提高支出效率双管齐下 [17] - 重点提升财政支出绩效 面向关键领域和环节 [17] - 清理各地税收优惠政策 推动税制结构优化 [14]

积极财政政策的实施效果 - 成功应对2008年全球金融危机和2020年新冠疫情等外生冲击，2008—2010年中国经济平均增速达9.9%，远超同期世界经济平均增速1.7% [3] - 2020—2023年中国经济平均增速为4.7%，高于同期世界经济平均增速2.3% [3] - 财政政策向科技创新、绿色发展等领域倾斜，显著激发经济增长新动能 [4] - 2023年农村最低生活保障水平比2017年提高73.3%，城市低保平均标准提高45.4% [5] - 2013—2023年全国一般公共预算民生相关支出规模平均增速为8.5%，高于一般公共预算支出增速7.0%，民生支出占比从35.1%上升至40.7% [5] - 2024年末出台地方政府隐性债务置换政策，推动城投公司压降融资成本和市场化转型，缓解地方政府隐性债务风险 [7] 积极财政政策需要进一步解决的问题 - 平衡财政理念下赤字率常年不超过3%，导致隐性债务风险防控难度加大 [8] - 新旧动能转换、房地产市场低迷、减税降费导致财政收入增收困难，土地财政转型紧迫性加大 [9] - 数字经济占比逐步提高，但税收政策对新业态适应性不足，造成税收流失和社会不公 [9] - 人口老龄化速度快于大多数发达国家，"未富先老"对财政体系带来医疗、养老、社保等支出刚性上升的冲击 [10] - 全球贸易摩擦升级、产业链重塑、地缘政治冲突风险上升，财政政策需增强应对能力 [11] - 2024年全国一般公共预算收入占GDP比重降至16.3%，较2013年下降5.1个百分点，宏观税负持续下行 [12] - 财政支出结构重供给轻需求、重投资轻消费、重企业轻居民，导致供需失衡和需求不足 [13] - 积极财政政策持续17年，市场难以识别政策信号，"积极"二字改善预期作用有限 [14] 积极财政政策转型的五个方向 - 财政政策理念由平衡财政转向功能财政，必要时打破3%赤字率约束，美国联邦政府疫情期间赤字率平均达10.9% [17] - 提高债务促进经济发展的效能，形成国债、地方一般债和地方专项债各司其职的债务格局，适当提高国债占比 [18] - 实施中期财政规划，加强财政中长期可持续性评估与监测，完善资本预算和债务预算 [19] - 增强税收体系对新业态匹配程度，加强社会保障体系建设应对技术性失业，优化教育投入促进劳动力技能转型 [20] - 加强养老保险全国统筹，完善多元化养老服务形式，加大对托底性养老服务基础设施投入 [20] - 财政政策优化重点转向以支出端政策为主、收入端政策为辅，财政支出具有乘数效应 [22] - 实施有增有减的结构性减税降费，清理不必要税收优惠，提高关键领域政策精准性 [23] - 支出政策转向供给需求并重、企业家庭并重、投资消费并重，优化政府投资方向并加力提振消费 [25] - 建议将狭义赤字率提高到4.0%，将"积极财政政策"改为"扩张性财政政策"以传递更明确信号 [26]

积极财政政策实施效果 - 应对外生冲击促进经济稳定，2008 - 2010年我国经济平均增速9.9%，同期世界经济平均增速1.7%；2020 - 2023年我国经济平均增速4.7%，同期世界经济平均增速2.3%[7] - 激发经济长期高质量发展潜力，财政政策向科技创新、绿色发展等领域倾斜[8] - 增强社会民生兜底保障作用，2023年农村最低生活保障水平比2017年提高73.3%，城市低保平均标准提高45.4%；2013 - 2023年民生相关支出规模平均增速8.5%，高于一般公共预算支出的7.0%，占比从35.1%升至40.7%[9] - 防范系统性财政风险，2024年末一揽子地方政府隐性债务置换政策出台，地方化债压力和隐性债务风险将缓解[10] 积极财政政策待解决问题 - 强调当期财政平衡，影响中长期财政经济风险，我国赤字率常年不超3%，易加大隐性政府债务风险防控难度[11] - 应对中长期经济发展挑战的系统性、有效性不足，包括财政运行紧平衡、对数字经济适应性低、应对人口老龄化挑战系统性弱、应对外部冲击能力待提升[15] - 大规模减税降费政策效果边际递减，宏观税负亟待稳定，2024年全国一般公共预算收入占GDP比重降至16.3%，较2013年下降5.1个百分点[17] - 财政支出结构有待优化，重供给轻需求、重投资轻消费、重企业轻居民倾向仍存在[19] - 财政政策稳定预期和强化预期管理作用有待增强，“积极”表述难传递扩张属性，部分地区财政政策实际紧缩[20] 积极财政政策转型方向 - 财政政策理念由平衡财政转向功能财政，必要时打破3%赤字率约束，美国疫情期间（2020 - 2022财年）赤字率平均达10.9%[21][22] - 财政政策目标兼顾短期经济稳定与中长期挑战应对，包括防范地方政府债务风险、实施中期财政规划、应对数字经济和人口老龄化风险、防范外部风险[23] - 由注重收入政策转向以支出政策为主，推动收入政策从数量规模型转向效率效果型，实施结构性减税降费，优化支出政策激发有效需求[28][29] - 支出端政策优化结构，转向供给需求并重、企业家庭并重、投资消费并重，优化政府投资方向，加力提振消费[30] - 更好发挥财政稳定预期作用，改“积极财政政策”为“扩张性财政政策”，建议将狭义赤字率提高到4.0%[31]